Daniel Furlan Amaral* e Luis Henrique Teixeira Baldez**
A discussão sobre a metodologia de apuração do ISF (Índice de Saturação da Ferrovia), em curso na ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), revela um dilema clássico da regulação de infraestrutura: como equilibrar as obrigações de investimento das concessionárias ferroviárias com o direito dos usuários de utilizar a infraestrutura concedida. Esses usuários incluem embarcadores e operadores que demandam acesso à malha, isto é, concessionárias e autorizatárias de outras malhas e ATFs (Agentes Transportadores Ferroviários), figura concebida para ampliar a concorrência no setor.
No sistema ferroviário brasileiro, o tema da saturação assume particular relevância. Trata-se de uma infraestrutura formada por monopólios naturais, com elevados custos fixos e ciclos longos de investimento, cuja eficiência econômica, e cuja observância do marco constitucional, legal e contratual das concessões, depende da capacidade de absorver variações sazonais da demanda.
Foi nesse contexto que o ISF foi concebido. O indicador mede o grau de utilização da capacidade ferroviária a partir da relação entre as capacidades utilizada e instalada. A partir de 2019, o índice passou a integrar os contratos de concessão celebrados ou prorrogados pela ANTT para sinalizar pressões da demanda sobre a infraestrutura e orientar a adoção de medidas operacionais ou a realização de investimentos antes mesmo da ocorrência da saturação.
A evolução do indicador nos contratos ferroviários
A proposta de utilização do ISF nos contratos surgiu já nas primeiras discussões sobre a prorrogação das concessões ferroviárias firmadas na década de 1990. Na primeira proposta de aditivo de prorrogação submetida a audiência pública pela ANTT, relativa à Rumo Malha Paulista, o indicador foi apresentado como um gatilho baseado no comportamento histórico da demanda. Um segmento ferroviário seria considerado saturado quando a média de sua utilização, nos três anos anteriores, superasse 90%.
Nesse caso, a concessionária deveria apresentar projetos capazes de eliminar a saturação nos cinco anos seguintes. Caso o fluxo de caixa marginal associado aos investimentos fosse negativo, o montante poderia ser objeto de reequilíbrio econômico-financeiro.
Durante a análise das prorrogações e das novas outorgas de ferrovias pelo TCU (Tribunal de Contas da União), contudo, a lógica do ISF foi aprimorada. Embora o indicador já possuísse caráter prospectivo, consolidou-se o entendimento de que ele deveria evitar a ocorrência da saturação, e não apenas acionar medidas após sua verificação.
Assim, os contratos passaram a prever que os investimentos deveriam ocorrer antes que a saturação se materializasse e que os chamados Investimentos Condicionados à Demanda não seriam passíveis de reequilíbrio contratual. Essa solução refletiu uma premissa central das prorrogações: para demonstrar a vantajosidade da extensão dos contratos, as concessionárias assumiram os riscos associados à expansão da capacidade em função da evolução da demanda.
Ademais, desde a concepção das prorrogações contratuais e das novas outorgas ferroviárias, a sazonalidade foi considerada de forma explícita. Esse fator foi incorporado nos estudos operacionais, na definição dos investimentos com prazo determinado e no desenho do ISF, sempre com o objetivo de permitir o atendimento da demanda em qualquer período do ano.
A orientação aparece também em outros atos da ANTT. Na Portaria SUFER nº 199, de 2021, que dispõe sobre o acompanhamento do ISF, consta que a apuração da capacidade utilizada deve considerar o mês de maior utilização da infraestrutura, de forma a capturar a sazonalidade da demanda.
Ao final de 2024, foram ainda celebrados termos aditivos aos contratos de concessão da Vale com alterações na fórmula de cálculo do ISF. Tais alterações, procedidas sem participação social ou aprofundamento acerca de seus impactos, os quais, na visão dos usuários, são bastante prejudiciais, não estão mais vigentes por força de cláusula resolutiva constante nos referidos aditivos.
Suavização estatística ou proteção contra gargalos?
A controvérsia atual diz respeito à metodologia de cálculo da capacidade utilizada. Parte das concessionárias defende a adoção da média anual de 12 meses como critério para apuração do ISF. Segundo esse argumento, a suavização estatística reduziria o risco de realização de investimentos em resposta a flutuações temporárias.
O argumento merece consideração, pois investimentos ferroviários podem envolver custos elevados e impactos operacionais relevantes. O problema é que a mesma suavização estatística produz um efeito colateral grave: oculta os gargalos operacionais recorrentes. Isso porque a média de doze meses reduz artificialmente o grau de saturação observado ao diluir os períodos de maior utilização dentro do ano. Com isso, restrições reais de capacidade deixam de ser capturadas pelo indicador.
Nas ferrovias, os principais problemas operacionais, como conflitos de cruzamento, impossibilidade de alocação de janelas e recusa de atendimento, decorrem da concentração da demanda em determinados períodos. Logo, adotar a média anual da capacidade utilizada no cálculo do ISF suprime o sinal que o indicador foi concebido para captar.
A sazonalidade como sinal regulatório legítimo
A sazonalidade não constitui ruído estatístico, mas característica estrutural das cadeias produtivas que utilizam a ferrovia. Os próprios estudos de demanda que embasaram as prorrogações e as novas outorgas consideraram que a utilização da infraestrutura se concentra em determinados períodos do ano.
Ignorar esse padrão significa tratar como exceção o funcionamento normal das cadeias logísticas. Por essa razão, apenas metodologias sensíveis à sazonalidade refletem adequadamente as condições reais de operação da infraestrutura. Caso prevalecesse a proposta baseada na média anual, segmentos ferroviários poderiam operar com saturação por períodos prolongados sem que essa situação se refletisse no ISF. Na prática, isso restringiria o acesso à ferrovia nos momentos de maior necessidade operacional e deslocaria volumes para outros modos de transporte, especialmente o rodoviário.
No fundo, o debate sobre o ISF diz respeito à capacidade do modelo regulatório brasileiro de assegurar que a infraestrutura concedida cumpra sua função essencial: garantir o acesso quando a demanda se manifesta e permitir que cadeias produtivas dependentes da ferrovia operem com previsibilidade e eficiência.
A ausência de consenso setorial
A posição das companhias ferroviárias é heterogênea. Operadoras, tanto concessionárias e ATFs, que dependem do acesso a outras malhas para completar seus fluxos, têm manifestado preocupação com a adoção da média anual, na medida em que ela pode funcionar como barreira ao acesso à infraestrutura.
O tema ganha especial relevância diante da agenda regulatória da ANTT voltada ao fortalecimento da interoperabilidade. Isso porque a forma de apuração da capacidade utilizada e do ISF pode facilitar, dificultar ou mesmo inviabilizar o avanço do direito de passagem, bem como a atuação de ATFs.
Um critério que preserve os compromissos contratuais
A discussão sobre o ISF revela que o verdadeiro desafio regulatório não é decidir se haverá investimentos, mas estabelecer quando e com base em quais critérios deve ocorrer a expansão da capacidade ferroviária. Metodologias excessivamente suavizadas, como médias anuais ou semestrais da capacidade utilizada, acabam por mascarar gargalos e afastar investimentos de ampliação.
Caso prevaleçam, obras dessa natureza deixarão, na prática, de se impor como obrigações contratuais, mesmo diante de recorrentes pressões da demanda sobre a infraestrutura em determinados períodos do ano.
Por essa razão, a adoção da maior média trimestral para a apuração do indicador constitui a leitura mais aderente à lógica que orientou as prorrogações contratuais e as novas outorgas a partir de 2019. Trata-se de uma solução que preserva a racionalidade econômica das concessões, impede a ocultação de gargalos operacionais e evita restrições indevidas ao acesso à infraestrutura ferroviária.
Essa escolha tem o condão de possibilitar a ampliação de volumes pelos atuais usuários e o ingresso de novos atores, na medida em que fortalece o instituto do direito de passagem e cria condições favoráveis à atuação dos ATFs, concebidos para ampliar a concorrência nas ferrovias e a contestação do poder de mercado das atuais concessionárias. Apenas um critério dessa natureza assegura a coerência do modelo contratual adotado nas concessões ferroviárias mais recentes e confere efetividade aos compromissos assumidos nesses instrumentos.
*Daniel Furlan Amaral é diretor de Economia e Assuntos Regulatórios da Abiove (Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais). Bacharel em Economia pela FEA-USP e mestre e doutor em Economia Aplicada pela Esalq-USP.
**Luis Henrique Teixeira Baldez é presidente-executivo da Anut (Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga). Engenheiro civil pela Escola de Engenharia do Maranhão, com especialização em Planejamento, Elaboração e Análise de Projetos pelo Banco Mundial.
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