iNFRADebate: Análise socioambiental da Ferrogrão – nem negacionismo nem apocalipse

*Lucas Navarro Prado

Conquanto soluções logísticas eficientes sejam obviamente essenciais para o desenvolvimento na região amazônica, a decisão pela sua implantação deve considerar os impactos socioambientais associados. Cumpre evitar posturas negacionistas, que subestimam a importância do tema da sustentabilidade, atropelando procedimentos e pessoas; porém, também não se pode sucumbir aos ativistas de plantão, que pregam o apocalipse sempre que se coloca em pauta qualquer projeto de infraestrutura de grande porte na região.

Antes de prosseguir, é preciso prestar breve homenagem e reconhecimento. Tomo emprestado, no título deste artigo, a expressão felicíssima que nomeia a obra literária dos ilustres colegas Gesner Oliveira e Arthur Villela Ferreira, vencedora do Prêmio Jabuti, em 2022. Vale a leitura! Trata-se de uma análise da economia do meio-ambiente, cujo título ilustra bem os desafios enfrentados na experiência brasileira.

O Projeto da Ferrogrão não pode ser vítima nem de negacionistas nem de ativistas do apocalipse socioambiental. Nesse contexto, é fundamental evitar aproximações demasiadamente apaixonadas, que alocam as pessoas, artificialmente, em trincheiras opostas e interditam o debate qualificado. Uma postura madura implica reconhecer que não se trata de ser contra ou a favor do projeto, mas de avançar institucionalmente e analisar tecnicamente os aspectos socioambientais envolvidos, comparando a Ferrogrão e as alternativas logísticas existentes.

Tenho para mim ― com o devido respeito às pessoas envolvidas nesse projeto no passado, algumas, inclusive, colegas de longa data nos temas de infraestrutura ― que o próprio Governo foi o responsável por jogar o projeto em um “atoleiro”, de difícil, mas não impossível, superação, por conta de uma postura negacionista.

O governo foi negacionista sob a perspectiva jurídica, quando no passado optou e insistiu no caminho da medida provisória (ao invés da lei ordinária em sentido formal) para alterar a área do Parque Nacional do Jamanxim, ignorando o risco jurídico envolvido, diante de disposições constitucionais e de precedentes do Supremo Tribunal Federal em sentido contrário.

Também foi negacionista quanto à necessidade de fortes subsídios orçamentários para viabilizar o projeto. Subestimou inequivocamente o investimento requerido (CAPEX – despesas de capital)[1] e concluiu, em afronta evidente ao bom senso, que o projeto era financeiramente autossustentável, i.e., não tinha necessidade de aportes públicos ou outras formas de subsídio. Aliás, a ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), recentemente, de forma elegante, chamou a atenção para esse ponto, em ofício enviado ao ministério, indicando que “o estudo anterior já possuía viabilidade econômica muito próxima do break-even (VPL – Valor Presente Líquido – positivo, mas baixo), e foi desenvolvido (i) sem incorporar o aumento de insumos; (ii) bem como com cenário de captura de demanda mais favorável do ponto de vista concorrencial, pois considerava a extensão da Malha Norte prevista para ocorrer apenas no ano 15 da concessão (aproximadamente 2039); de modo que há elevado risco sobre a viabilidade econômica desse projeto diante do cenário atual”[2].

A respeito dos aspectos socioambientais, infelizmente, a conduta seguiu o mesmo padrão. De fato, o governo já na partida adotou postura negacionista da complexidade socioambiental do projeto da Ferrogrão. Aparentemente com a expectativa de encurtar caminho, (i) aprovou um EVTEA (Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental [3],[4]) incompleto e fragilizado, sem ouvir os povos indígenas, em evidente afronta à Convenção 169 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro e, portanto, de cumprimento obrigatório; (ii) avançou com as audiências e consulta pública do projeto, a despeito das fragilidades dos estudos de viabilidade, sinalizando que iria adiante com o projeto à revelia das críticas; (iii) esquivou-se de análises comparativas das alternativas à Ferrogrão, inclusive quanto aos impactos socioambientais envolvidos em cada uma delas; (iv) iniciou o procedimento de licenciamento ambiental, pressupondo um traçado que não havia sido sequer debatido com os povos indígenas, novamente em desrespeito à Convenção 169 da OIT; e (v) avançou com a elaboração do EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental), no meio da pandemia da Covid-19, sem que, portanto, pudesse atender a componente indígena, i.e., sem poder captar os dados primários necessários para o estudo, visto que estava vedado naquela época o contato presencial com esses povos.

A complexidade socioambiental do projeto da Ferrogrão, no entanto, é evidente e jamais poderia ter sido abordada com um viés negacionista. Trata-se de um projeto de implantação de cerca de 1.000 km de ferrovia (projeto greenfield, no jargão dos especialistas, porque não há uma ferrovia pré-existente nessa mesma área), no meio do bioma amazônico, com presença de comunidades indígenas e sítios arqueológicos. O traçado da ferrovia passa pelas bacias hidrográficas dos rios Tapajós e Xingu, região que apresenta 38 etnias indígenas alocadas em 73 terras demarcadas. Quanto aos sítios arqueológicos, apenas na faixa de dez quilômetros ao longo do traçado proposto, há ao menos 30 sítios já cadastrados e 27 novas ocorrências, das quais 12 já podem ser classificadas como sítios.

Ademais, há grande preocupação sobre o potencial da Ferrogrão estimular um desmatamento em larga escala no coração da Amazônia. Pesquisadores da Climate Policy Initiative, da PUC-Rio, por exemplo, fizeram em 2020 um estudo de caso da Ferrogrão e indicaram que “a construção da ferrovia incentivará agricultores e pecuaristas localizados no estado do Mato Grosso a ampliarem a produção, aumentando a demanda por terras. Caso nenhuma medida de mitigação seja implementada, as projeções indicam que isso pode induzir o desmatamento de 2.043 km2 de vegetação nativa em quase quarenta municípios desse Estado”[5].

Ora, dada essa complexidade socioambiental do projeto, o governo deveria ter se empenhado em produzir estudos socioambientais no estado da arte, dialogando e buscando construir consensos sobre o projeto. Não foi o que se viu, infelizmente. De fato, o EVTEA aprovado era relativamente simplório a respeito dos aspectos socioambientais.

Note-se que o EVTEA da Ferrogrão foi elaborado em 2014 pela EDLP (Estação da Luz Participações), no âmbito de um PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse), e posteriormente doado ao governo federal. Durante alguns anos, houve tratativas entre o governo e a EDLP para melhorias no EVTEA. Ainda assim, a NTC 1/2019 (Nota Técnica Conjunta 1/2019) ― de 16 de setembro de 2019, produzida por técnicos do Ministério da Infraestrutura, Valec Engenharia, Construções e Ferrovias, EPL (Empresa de Planejamento e Logística) e ANTT ―, apresentou diversas fragilidades metodológicas. Dentre elas, podemos destacar: (a) a justificativa para definição do traçado não abordou a desafetação da Unidade de Conservação do Parque Nacional do Jamanxim; (b) não foram apresentados os critérios ambientais considerados na escolha do traçado; e (c) não foi apresentada claramente a influência das varáveis ambientais para a definição do traçado, impedindo a validação da metodologia utilizada. A despeito das críticas técnicas, o governo validou o traçado e deu início ao licenciamento ambiental, tudo isso sem consultar os povos indígenas, o que era sua obrigação, exigível nos termos da Convenção 169 da OIT.

No mesmo sentido das fragilidades apontadas pela NTC 1/2019, chama atenção estudo elaborado por Joana Chiavari, Luiza Antonaccio e Gabriel Cozendey[6], pelo qual se analisou, comparativamente, o Termo de Referência do EVTEA e do EIA da Ferrogrão, o próprio EVTEA do projeto, o manual para elaboração de EVTEA da empresa pública Valec e guias internacionais que apresentam boas práticas para a verificação de componentes socioambientais de ferrovias, dentre os quais: A Guide to Good Practices for Environmentally Friendly Roads (Latin America Conservation Counci, 2016), International Guidelines for Ecologically-adapted Linear Infrastructure (Infra Eco Network Europe, 2018), Moving Towards Green Road Infrastructure (International Road Federation, 2013) e Environmental, Health, and Safety Guidelines for Railways (International Finance Corporation, 2007).

Um achado relevante é que dos dez componentes socioambientais de ferrovias referenciados na literatura técnica como os mais importantes, apenas foram previstos pelo TR (Termo de Referência) do EVTEA a análise de unidade de conservação, comunidades tradicionais (indígena e quilombola) e cobertura florestal. Assim, ficaram de fora do TR a análise os componentes de biodiversidade e habitat natural, de cavidades naturais, de recursos hídricos, de patrimônio histórico e cultural, de comunidades ribeirinhas, de ar e de clima. Outra informação levantada, especialmente alarmante, é que, dos três componentes previstos no TR, o EVTEA de fato apenas teria analisado o componente de cobertura florestal. Assim, o estudo desconsiderou 90% dos componentes socioambientais apontados pelas melhores práticas.

A despeito das apontadas fragilidades metodológicas do EVTEA, o governo orientou a ANTT a seguir com as audiências e consulta pública. Assim, conforme consta no sítio eletrônico da ANTT, a agência realizou seis sessões presenciais de audiência pública: Cuiabá (MT) em 22 de novembro de 2017; Belém (PA) em 27 de novembro de 2017; Sinop (MT) em 8 de dezembro de 2017; Brasília (DF) em 12 de dezembro de 2017; Itaituba (PA) em 10 de setembro de 2019 e Novo Progresso (PA) em 11 de setembro de 2019. Na mesma página eletrônica em que informa sobre as audiências realizadas[7], a ANTT destaca que o projeto geraria diminuição de emissões de CO2: “O empreendimento aliviará as condições de tráfego na BR-163, com o objetivo de diminuir o fluxo de caminhões pesados e os custos com a conservação e a manutenção. Ao aliviar o tráfego de caminhões na BR-163, o transporte ferroviário de carga apresenta alto potencial de redução nas emissões de carbono pela queima de combustível fóssil. Esse potencial de redução possibilita que o empreendimento atenda premissas orientadas pelo CBI (Climate Bonds Initiative) para permitir futuras emissões de títulos verdes via instrumentos de crédito.”

A afirmação da ANTT, no entanto, desconsidera o potencial indutor de desmatamento e de expansão da agricultura e pecuária na região por conta da Ferrogrão. Em outras palavras, a agência parece não ter levado em conta os impactos socioambientais como um todo do projeto quando fez as audiências públicas, inclusive, mas não se limitando a, quanto ao aumento das emissões de CO2 decorrentes do crescimento da produção agrícola no coração da Amazônia induzido pela nova ferrovia. O fato é que não está claro qual o balanço ambiental em termos de emissões de CO2 em virtude do projeto e, ao que parece, diferentemente do que alega a ANTT, em uma análise mais global, deve haver aumento (e não redução) das emissões de CO2.

O projeto se tornou tão polêmico que, além da oposição dos povos indígenas (que já vinham sendo solenemente ignorados), passou a sofrer críticas de órgãos e entidades voltados à defesa do meio-ambiente. De fato, a postura de avançar com as audiências e consulta pública do projeto, nessas circunstâncias, apenas reforçou o sentimento de que já havia uma decisão prévia do governo de seguir com o projeto, independentemente de uma análise séria quanto aos impactos socioambientais da Ferrogrão. As resistências, então, avolumaram-se ainda mais.

Para coroar a estratégia desastrada, o governo nunca se empenhou seriamente em demonstrar à sociedade civil como a Ferrogrão poderia fazer sentido mesmo diante da perspectiva de (a) implantação da expansão da Malha Norte, chegando a Lucas do Rio Verde (GO), e (b) implantação da Ferrovia de Integração do Centro-Oeste, conectando a mesma região de Lucas do Rio Verde à Ferrovia Norte-Sul. Esses projetos também têm o potencial de reduzir o custo logístico para a região do norte do Mato Grosso (onde há forte produção agrícola atualmente), ao que tudo indica, com impactos socioambientais e recursos financeiros muito inferiores à Ferrogrão. Não está claro, assim, porque a Ferrogrão se justifica diante das alternativas postas.

Demonstrados os problemas da estratégia socioambiental até então adotada pelo governo para a Ferrogrão, é preciso reconhecer que, diante da recente decisão do ministro Alexandre de Moraes, a qual autorizou a retomada dos estudos para esse projeto, abre-se uma oportunidade para corrigir os equívocos do passado e adotar uma nova postura, abandonando o negacionismo que marcou a condução desse empreendimento.

O primeiro passo seria realizar um novo EVTEA, com análise profunda dos impactos socioambientais do projeto e correção das falhas metodológicas apontadas, alcançando o estado da arte para esse tipo de análise, discutindo-se, concomitantemente à elaboração desse novo estudo, o conceito do projeto junto aos povos indígenas, de maneira a dar efetivo cumprimento à Convenção 169 da OIT. Essa nova atitude é fundamental para que se resgate a credibilidade do debate em torno do projeto.

A elaboração desse novo EVTEA, não é demais lembrar, deverá passar também pela demonstração de que a Ferrogrão faz sentido mesmo diante das alternativas da expansão da Malha Norte e da Fico (Ferrovia de Integração do Centro-Oeste). Isso implica um desafio adicional, porque, historicamente, o governo federal não desenvolveu uma metodologia para comparar tecnicamente projetos alternativos e, assim, certamente haverá muita discussão sobre como cotejar entre si adequadamente esses projetos concorrentes.

Os recursos são escassos e precisamos encontrar um balanço adequado entre o desenvolvimento econômico e a necessidade de proteção ambiental. Não é possível executar todos os projetos desejados. A decisão por um projeto ou outro precisa ser técnica. Não se pode simplesmente sucumbir às pressões políticas ou de grupos econômicos com maior capacidade de se fazerem representar.

Com o devido respeito às autoridades governamentais envolvidas, nesse sentido, é passada a hora do Brasil ― em seus diversos níveis federativos ― adotar metodologia própria de seleção de projetos, com critérios transparentes e minimamente objetivos, de maneira a prestar contas à sociedade civil sobre as escolhas realizadas. Essa é uma agenda institucional importantíssima, lembrando que as melhores práticas internacionais sinalizam nesse sentido. No passado, infelizmente, tal agenda foi solenemente ignorada, sob o argumento de que não havia sequer projetos alternativos para análises comparativas. Tal realidade precisa mudar e a Ferrogrão é um caso paradigmático, que claramente concorre com projetos alternativos, o que permite colocar em discussão e em prática uma metodologia para seleção de projetos.

Por fim, quando o EVTEA estiver bem desenvolvido e suficientemente discutido com os povos indígenas, será preciso promover o licenciamento ambiental do empreendimento antes de se promover o leilão. Dada a complexidade socioambiental do projeto da Ferrogrão, parece-me um erro de modelagem pretender levá-lo à licitação sem a emissão da Licença Prévia antes da publicação do edital. A questão aqui não é jurídica. Nem tudo que é lícito convém. A ausência de Licença Prévia aumenta muito a percepção de risco nesse caso. Por isso, para aumentar a competitividade do certame e a atratividade do projeto, é fundamental que a Licença Prévia já esteja disponível, sem impedimento para que a futura concessionária, se quiser, por sua conta e risco, possa negociar ajustes no traçado junto à autoridade ambiental competente (IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais).

Espera-se, assim, ser possível superar a armadilha do “negacionismo” ou do “apocalipse”, que, infelizmente, muitas vezes tem pautado o debate socioambiental. Naturalmente, nessa caminhada, será fundamental que a sociedade, o setor público e as empresas envolvidas estejam engajados em um diálogo transparente e participativo, buscando soluções que conciliem o desenvolvimento econômico com a preservação ambiental, do patrimônio natural e histórico-cultural, com respeito aos direitos das comunidades locais e implementação de medidas efetivas para mitigar os impactos negativos.


[1] Como tive a oportunidade de demonstrar, quando expliquei que a Ferrogrão, se fosse adiante, precisava ser remodelada como uma PPP. Nesse artigo, apontei a evidência de que o valor de investimento previsto para a Ferrogrão era quase 1/3 do montante estimado pela VALE para construção do Trecho 1 da Ferrovia de Interligação do Centro-Oeste, considerando reais por quilômetro.

[2] OFÍCIO SEI Nº 21099/2023/SUCON/DIR-ANTT, de 4 de julho de 2023, da Superintendência de Concessão de Infraestrutura, dirigido à Secretaria Nacional de Transporte Ferroviário.

[3] Conforme Portaria DNIT 1.705/2007, substituída pela IN DNIT 63/2021, o EVTEA é definido como conjunto de estudos desenvolvidos para avaliação dos índices de viabilidade verificando se os benefícios estimados justificam os custos com os projetos e execução da obras previstas com base na realização de estudos relativos ao impacto da via sobre o meio ambiente, identificação das possíveis alternativas de traçado, pesquisas de origem e destino e contagens volumétricas e classificatórias visando determinação do tráfego atual e futuro, avaliação da capacidade e dos níveis de serviços e em estudos socioeconômicos para a definição dos parâmetros de projeções de tráfego. Trata-se, assim, de estudo que demanda rigor metodológico, tendo em vista que servirá de subsídio para tomada de decisão pelo gestor público.

[4] Em 2008, o DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) chegou a elaborar normativo interno (Portaria DG 1.562/2008) que dispensou a elaboração de EVTEA para obras constantes do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento). Em 2016 o TCU (Tribunal de Contas da União) recomendou ao DNIT que revogasse a referida norma em face de ilegalidade consubstanciada na dispensa de realização de Estudos de Viabilidade Técnico-Econômica das obras do DNIT incluídas no PAC (Acórdão 1884/2016-Plenário).

[5] Saiba mais aqui.

[6] CHIAVARI, Joana; ANTONACCIO, Luiza; COZENDEY, Gabriel. Regulatory and Governance Analysis of the Life Cycle of Transportation Infrastructure Projects in the Amazon. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2020 apud Climate Policy Initiative. Ferrogrão: Fragilidades e Lições para a Implementação de uma Agenda de Infraestrutura Sustentável. Disponível aqui. Último acesso em 14 de agosto de 2023.

[7] Saiba mais aqui.

*Lucas Navarro Prado é advogado especialista em estruturação de negócios e soluções de litígios envolvendo ativos de infraestrutura no Brasil.
O iNFRADebate é o espaço de artigos da Agência iNFRA com opiniões de seus atores que não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.

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