iNFRADebate: Terminal bandeira branca ou verticalizado? A resposta está na regulação eficiente

André de Seixas*

Constantemente, sou questionado acerca do meu posicionamento profissional, pois tenho me dedicado firmemente à luta por serviço adequado para os usuários, bem como o posicionamento que a associação que presido adotará em relação ao polêmico leilão do terminal STS10, no porto de Santos (SP), especificamente no que se refere à participação de armadores no certame, sendo que o mesmo se dá em relação ao Porto de Itajaí (SC). 

Ou seja, num contexto mais amplo, trata-se de um questionamento sobre a minha percepção acerca da verticalização dos terminais portuários de contêineres no Brasil, tamanho tem sido o barulho causado por entidades que defendem interesses contrários a esse modelo; as que defendem os interesses de terminais não pertencentes a armadores, os chamados bandeiras branca.  

Esses questionamentos têm um motivo: como a associação que presido atuou com grande protagonismo para que as empresas usuárias do transporte marítimo e portos tivessem seus direitos resguardados, por meio de normativos da ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), algumas entidades e profissionais do setor, que são contrários à verticalização, entendem que somos inimigos dos armadores, sejam estrangeiros ou nacionais, que operam no transporte de contêiner. 

Neste ponto, preciso que dizer que, no meu caso (o mesmo se aplica à associação que presido), não sou inimigo de nenhuma empresa e que todos os esforços envidados, diariamente, durante 365 dias do ano, nesses quase dez anos, foram a favor da regulação eficiente, sempre em busca de um setor equilibrado e harmonizado, e de cooperação quando há convergência sobre temas complexos, como é o caso da verticalização.  

E mais: se o mercado apresenta desequilíbrios, externalidades negativas e condutas oportunistas, a responsabilidade é inteiramente da ANTAQ, que deve cooperar com o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), quando o tema é concorrencial. Afinal, são duas agências de Estado, e não de governo. Por isso, como temos a quem cobrar e acreditamos em regulação setorial independente, principalmente no segmento de contêineres, responsável por atender à massa de empresas usuárias, não vejo a verticalização com preocupação, mas como um processo natural do mercado de transporte marítimo global. 

Vivemos tempos em que há uma notória concentração de mercado no transporte marítimo mundial. Foi-se a época em que, na navegação de longo curso, tínhamos dezenas de opções de armadores no mercado, incluindo os nacionais. Hoje, o cenário é bem diferente para os usuários. Há os que alegam prejuízos nessa configuração de mercado, e há os que demonstram os seus benefícios em termos de eficiência, escala. Aqui, não estamos dando razão a nenhum lado, apenas expondo fatos, vez que a intenção é fazer os usuários refletirem.

Graças também aos enormes esforços da associação que presido, temos uma das melhores normas (on paper) para regular a relação dos usuários com essas megacarriers, no caso, a Resolução Antaq nº 62/2021 (antiga Resolução Normativa Antaq nº 18/2017), que é uma enorme quebra de paradigma, não só para o Brasil, mas para o mundo. 

A norma, inédita no direito marítimo comparado, fruto de muito estudo e luta junto à ANTAQ, bem como em outras esferas, surgiu a partir de denúncias que iniciamos há quase uma década. Ela não resolveu todos os problemas, mas minimizou muito os impactos sobre os usuários, obviamente, para aqueles que se valeram e se valem dela.

Já em relação aos terminais portuários de contêineres, não estamos tratando de um negócio em que encontraremos diversas empresas prestadoras de serviços explorando a atividade, porque se trata de investimentos bilionários e custos operacionais elevadíssimos, necessários para atender navios cada vez maiores. Mesmo assim, o Brasil apresenta quase duas dezenas de terminais de contêineres, que, juntos, movimentam o mesmo ou até menos do que os principais terminais do mundo fazem sozinhos, especialmente nos grandes polos da Europa e da Ásia.

Essas embarcações demandam cada vez mais capacidade operacional e eficiência, fato que, consequentemente, exigirá mais investimentos e de forma ostensiva e rápida, sendo certo que se trata de quantidade de dinheiro que não permite desperdícios. Logo, não é um negócio em que qualquer um investirá, assim como é uma atividade extremamente estratégica, que necessita de um olhar muito preciso para o futuro. 

No Brasil, por exemplo, há estados da federação que têm apenas um terminal portuário de contêiner. Outros que nem sequer têm esse tipo de terminal. Qual será o motivo? Se olharmos para as dimensões do porto de Santos e da sua região de influência em relação ao PIB (Produto Interno Bruto) brasileiro, entenderemos o motivo, inclusive o que traz a necessidade de lá ter mais um grande terminal de contêiner. 

Isso ocorre, porque o porto está perto de estourar os limites da sua capacidade operacional, o que é péssimo para os usuários em termos de tempo, qualidade de serviços e custos.  

Da mesma maneira, se olharmos para Santa Catarina, um estado onde o comércio exterior não para de crescer, e movimenta sete vezes per capita (habitante) mais TEUs do que o estado de São Paulo, também entenderemos os motivos de lá não ter apenas um terminal como em outras unidades da Federação. 

O estado do Rio de Janeiro, por exemplo, explica muito bem a complexidade de se investir em terminais de contêineres. Lá estão instalados três terminais especializados, sendo que dois trabalham abaixo das suas capacidades e um opera quase sem contêineres, movimentando outras cargas como solução. Isso ocorre por causa da guerra fiscal do ICMS na importação, que retira cargas dos portos do Rio, uma variável que só é verificada no Brasil.

Falando especificamente da regulação brasileira para o setor, lembro-me muito bem quando comecei a me reunir com a ANTAQ em nível institucional. Foi exatamente no dia 04 de julho de 2014, o meu primeiro contato com a diretoria e os servidores da autarquia. Naquele momento estabelecemos a primeira agenda positiva da agência com os usuários. Até ali, quase não se ouvia a palavra usuário na ANTAQ. 

Até aquele dia, a agência não sabia sequer quantas empresas estrangeiras de navegação operavam no Brasil. Três anos e meio se passaram e, após muitas reuniões com o setor, estudos e duas audiências públicas, foi publicada em 26 de dezembro de 2017, a Resolução Normativa nº 18/2017, a primeira norma que equilibra os interesses entre armadores, agentes intermediários, de um lado, e usuários, de outro lado. De julho de 2014 para cá, a curva de aprendizado da agência tem sido alta.

No segmento portuário, tive uma experiência muito interessante com a ANTAQ, em fevereiro de 2014. Na esteira da Lei nº 12.815/2013 (marco regulatório atual dos portos), conseguimos, por meio de denúncia junto à agência, derrubar aumento abusivo de até 490%, quando o IGP-M acumulado no período de um ano era 10%, feito por um terminal de contêiner (que hoje é denominado de bandeira branca), que ainda foi obrigado a devolver dinheiro para os usuários que foram cobrados de forma abusiva. Ou seja, a agência demostrou maturidade para não permitir abusividades. 

Não estou afirmando que a ANTAQ se tornou uma agência reguladora perfeita, longe disso. Estou afirmando que houve uma evolução muito importante no segmento de contêineres, que acredito em regulação setorial, e que a ANTAQ tem hoje um corpo de servidores profissionais com condições de regular de forma eficiente os terminais de contêineres do país, sejam verticalizados ou de bandeira branca, de forma isonômica, tendo como missão o serviço adequado.

Aqui é importante fazer um parêntese importante, porque, se entendo que hoje a ANTAQ está capacitada para regular terminais, armadores e agentes intermediários, é certo que as cobranças sobre a agência serão bem maiores e bem mais intensas do que aquelas feitas num passado recente. 

Hoje, não há mais espaço para erros e para falar em desconhecimento técnico da ANTAQ nos temas aqui abordados, até porque temos a Lei nº 13.848 de 25 de junho de 2019, a Lei Geral das Agências Reguladoras. Essa lei, além de determinar a cooperação entre a ANTAQ e os órgãos de proteção do consumidor/usuário e de defesa da concorrência (Cade), exige a realização de AIR (Análise de Impacto Regulatório) por parte das agências reguladoras para adoção e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados.

E, ainda, vale destacar que tudo deve ser publicizado, permitindo que a sociedade, as entidades e as empresas participem de todo o processo de forma republicana, e isso inclui, obviamente, a possibilidade de se contestar os estudos técnicos das agências. Por isso, vivemos tempos em que, dificilmente, veremos a ANTAQ aprovar normativos concentradores de mercado, como foi o caso de dispositivos contidos na malfadada Resolução Normativa nº 01/2015 (que trata de afretamentos na cabotagem), devidamente afastados.

Nosso setor está num momento em que todos começam a se interessar e a buscar mais conhecimento sobre regulação. Tal fato indica que, principalmente as entidades e as empresas, deverão contar com prestadores de serviços, ou ter em seus quadros especialistas no tema, de forma que possam participar efetivamente e de forma eficiente das audiências e consultas públicas. Além disso, essa expertise não permite que empresas e entidades sejam ludibriadas e usadas como massa de manobra para atender interesses oportunistas.

E não tem jeito: será justamente este aprofundamento técnico na regulação que garantirá ao usuário aquilo que ele de fato precisa, ou seja, ter à sua disposição o que o nosso ordenamento jurídico define como serviço adequado, a fim de satisfazer as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas e preços. Então, dentro da realidade dos segmentos de transporte marítimo e portuário, seja em âmbito nacional, seja em âmbito global, os usuários somente terão o serviço adequado com regulação eficiente. 

O Brasil não pode criar “puxadinhos” para assentar interesses de empresas. Santos, por exemplo, já está com sua capacidade operacional em cerca de 90% e precisa de mais um terminal de contêiner. E é possível afirmar que, quando o STS10 estiver operando na sua plenitude, o que deve acontecer cerca de cinco anos após o leilão de arrendamento, Santos já deverá ter em seus planos mais um terminal especializado para não colapsar. 

O ganhador desse leilão, bem como de outros que virão, é algo que não deve ser alvo de preocupação dos usuários. Se será bandeira branca ou verticalizado, o que deverá definir isso é o melhor lance, aquele que tem mais apetite para investir. O Brasil não pode ir na contramão do mundo e criar mecanismos que proíbam que empresas de grupos de armadores transnacionais participem deste ou de qualquer outro leilão de terminal portuário de contêiner, pois são negócios extremamente interdependentes. 

Existem, espalhados pelo mundo, mais de três centenas de terminais verticalizados, incluindo países que movimentam volumes de contêineres em TEUs,  até 29 vezes o que o Brasil movimenta por ano (10 milhões de TEUs em 2021 – ANTAQ), como a China (282,7 milhões – Ministério dos Transportes da China). Ora, se a verticalização já ocorre em outros países e não é um problema, não pode ser um problema para o Brasil. É nisso que devemos focar.  

Do ponto de vista dos investimentos, visando aumento da capacidade operacional, entendo que os terminais verticalizados tenham melhores condições de realizá-los, se comparados aos terminais de bandeira branca. 

Isso porque os verticalizados são terminais voltados para os negócios dos armadores do grupo e essa complementariedade traz maior robustez, agressividade, segurança e planejamento de investimentos para quem faz parte do negócio. Ou seja, o terminal verticalizado investirá no ritmo da companhia de navegação e não no seu próprio ritmo, o que é bom para manter a capacidade do sistema de acordo com as demandas presentes e futuras.

Quanto a eventuais externalidades negativas, entendo que a regulação tem condições de trabalhar preços, qualidade de serviços e as taxas de ocupação do sistema, numa regra que sirva para todos, de forma que não existam problemas com faltas de berços e pátios, omissões de portos e supressão de escalas, que podem afetar a qualidade dos serviços aos usuários, o que acaba impactando nos custos. Trabalhar a ocupação do sistema não é novidade na regulação. 

Além da ANTAQ, temos o Cade, que é um dos mais respeitados órgãos de defesa da concorrência do mundo e que, junto com a agência reguladora, têm amplas condições de realizar excelentes trabalhos, criando ambientes propícios para que o Brasil não destoe do mundo no segmento portuário.  

Estou convicto de que essa discussão entre terminais verticalizados e de bandeira branca, sem que se faça regulação eficiente, terá o mesmo efeito negativo para os usuários, porque está mais do que comprovado que o mercado não se autorregula. 

Nessa linha, deixo algumas perguntas pertinentes para reflexão: alguém acha que, mesmo dispondo de um terminal verticalizado, algum armador operará seu navio em local com taxas de ocupação acima do que é tolerável, prejudicando suas escalas? Alguém acha que um terminal de bandeira branca se negaria a fechar negócios de exclusividade com armadores, caso as empresas do grupo, as que exploram a atividade, não possam participar dos leilões no Brasil? 

Terminais portuários serão empresas constituídas no Brasil, que gerarão investimentos, empregos e arrecadação de tributos no Brasil. Portanto, deixando claro que essa é uma opinião profissional, e não uma posição institucional da associação que presido, com regulação eficiente, não vejo desvantagem alguma para os usuários em permitir e até mesmo incentivar que armadores, por meio de empresas do grupo, possam participar de leilões de terminais competindo com outros terminais bandeira branca e, eventualmente ser forem vencedoras, explorarem a atividade portuária no Brasil, que já é uma atividade regulada pela ANTAQ e pelo Cade, e tal como já vem ocorrendo no mundo, há décadas.

*André de Seixas é diretor da Iro-Log Logistics & Trading e diretor-presidente da Logística Brasil.
O iNFRADebate é o espaço de artigos da Agência iNFRA com opiniões de seus atores que não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.

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