Augusto Wagner Padilha Martins*
Desde junho, todas as discussões sobre a infraestrutura brasileira não deixam de envolver a proposta de edital de leilão, elaborada pela ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), para arrendamento do maior terminal de contêineres do porto de Santos, denominado Tecon Santos 10, ou, resumidamente, STS10. Não há mais dúvida sobre a importância desse futuro terminal, que fará face ao crescimento da movimentação em Santos, vez que ele aumentará em 50% a capacidade operacional de contêineres do porto.
O cerne da discussão é o critério de licitação em duas etapas, proposto pela agência: na primeira, a participação no leilão estaria aberta a todos os interessados, menos os grupos econômicos que já operam contêineres em Santos (MSC, Maersk, CMA CGM e DP World), reconhecidos na minuta como ‘incumbentes’; e, na segunda etapa, que aconteceria se não houvesse vencedor na primeira fase, todos poderiam concorrer, inclusive os incumbentes.
Alguns desses operadores não se conformam com a restrição na primeira fase e, por todos os meios, exigem que a disputa se dê em etapa única, com a participação de todos. Além disso, ameaçam o governo, autoridades e proprietários de cargas, com ‘previsíveis atrasos’ no início das obras do STS10, em razão das ações judiciais que protocolarão, se não atendidos. Esses retardos se somariam aos já registrados neste processo desde 2021/2022.
Ao não suportar mais aumentos na movimentação agregada de contêineres, Santos tem convivido com demoras sistemáticas nas atracações, omissões de escala, queda – alegada por usuários – na qualidade dos serviços prestados e suspeitas de preferências exercidas por terminais nos agendamentos de atracações. Tudo isso aponta para um caos logístico no setor, já apontado por diversos armadores e usuários, o que determina uma crescente perda de cargas para outros portos do Sudeste e Sul brasileiros.
Além dos atuais incumbentes (MSC, Maersk e CMA CGM), operam em Santos dez outros armadores, sem qualquer participação acionária nos atuais terminais: Cosco, Evergreen, Hapag-Lloyd, ONE, Yang Ming, HMM, PIL, ZIM e APL. Além dos transtornos causados pelo excesso de ocupação, vários serviços desses armadores possivelmente serão ‘expulsos’ do porto, num cenário típico de mercados oligopolistas. Tal fato se soma à óbvia não submissão da carga aos atrasos e sobretaxas causadas pela bagunça generalizada no schedule de atracações. Tudo isso sugere uma sensível depreciação das taxas de crescimento previstas para o setor.
Paralelamente, prevê-se que o leilão do STS10 ocorra no final deste ano. O réveillon poderá celebrar, além do novo ano, o início do ciclo de contratações de obras que trarão novos berços e um novo terminal, com novos operadores, com novos 75 anos de história para contar.
No entanto, em turno único, ou mesmo em dois turnos, a depender do resultado, o leilão poderá resultar em novos estrangulamentos, perpetuando e agravando a atual situação.
Retornando à lógica da armação, se um dos atuais incumbentes vencer o leilão, o cenário aponta para o desaparecimento de boa parte dos serviços dos dez armadores não proprietários de terminais, o que ensejará uma concentração danosa e limitará a operação do maior porto do país a praticamente três armadores de longo curso, que, juntos possuem quase 100% da cabotagem e dos serviços feeder no Brasil e bacia do Prata. Tal concentração causará a perda do poder de barganha na negociação de fretes e o aumento do custo Brasil.
Importa acrescentar que esses mesmos três grupos já controlam dez dos 15 maiores terminais da região e, no que se refere à concentração vertical, eles já controlam três em cada quatro movimentações em Santos e cerca de 60% das movimentações de contêineres no agregado dos portos brasileiros.
Esse brevíssimo sumário – de uma história que trouxe, traz e trará ensinamentos importantes à gestão pública do setor portuário – demonstra infinitas vezes a necessidade de não postergar decisões, de exercitar permanentemente o planejamento (e não só planejar, mas atuar no sentido de que os planos aconteçam), do necessário respeito às instituições e à competência setorial da agência reguladora, seu corpo diretivo e técnico, na gestão de milhares de páginas processuais, com pareceres, avaliações de mercado e de riscos regulatórios, além da análise de centenas de sugestões advindas de duas audiências prévias, estudos e atas, que desaguaram na minuta proposta.
Infelizmente, esses últimos tempos geraram, também, risíveis argumentos na defesa da supressão da primeira fase, que me trazem à mente a imagem de Krishna, um personagem da mitologia hindu, que, segundo a lenda, usava uma flautinha mágica, conhecida por bansuri, para encantar pessoas e animais.
Algumas melodias foram executadas com maestria pelos atuais incumbentes, no intuito de encantar – e confundir – pessoas que não têm – e não precisam ter – um profundo conhecimento das entranhas do setor, de seus mecanismos de geração de receitas, e de como as empresas usufruem da concentração mercadológica e da carência da oferta de serviços para ganhar mais.
Uma dessas melodias é a que entoa o “absurdo cerceamento à participação na licitação”, que busca criar uma névoa em torno da minuta proposta pela ANTAQ, quando, na verdade, a agência faz bom uso de sua obrigação específica de proteger a concorrência no mercado, evitando hoje e amanhã práticas não concorrenciais (art. 27, da Lei 10.233/2001). Em vez disso, insinuam que a ‘proibição absurda’ resulta de ‘práticas clientelistas’. Apesar da falta de provas, essa melodia é fácil de ser assimilada e fez com que jornalistas, advogados, políticos e autoridades, não familiarizadas com o setor, ‘comprassem’ o mote da injustiça e de que o edital prejudicaria a outorga. Entendo que um projeto que prevê investimentos de R$ 6,1 bilhões não se satisfaz com o valor da outorga, mas com a solução dos graves problemas logísticos já listados acima.
Mais parecida com os sons de trovoadas, e tão deletéria e sem sentido como a anterior, outra melodia é a que entoa a ameaça de judicialização, que ‘retardará a contratação e o novo terminal’. Eficiente, a melodia encantou parlamentares experientes e alguns setores do Ministério da Fazenda e do TCU (Tribunal de Contas da União), além de aterrorizar os que dependem do porto.
Judicializar uma decisão discricionária é coisa comum: é o risco da decisão pública. Ingressar na Justiça é direito de todos e, aqui, não só dos que se sentem discriminados com as restrições, mas também dos que poderão se sentir prejudicados com um eventual desfazimento da proposta de duas fases da ANTAQ.
Esses últimos podem encontrar guarida nos princípios contrários à formação de monopólios e oligopólios, nas leis de Portos e de criação da ANTAQ, enquanto os incumbentes não têm qualquer base jurídica que justifique o ‘privilegiamento’, porque, até aqui, nada contrapôs o interesse público, que a ANTAQ tão bem abraça na manifesta, clara e comprovada necessidade de se evitar a concentração de mercado em Santos.
Além disso, não há qualquer novidade na imposição de restrições à participação de empresas interessadas em processos de desestatização da infraestrutura no Brasil. Alguns exemplos são o critério de regionalização da privatização do Sistema Telebras, as concessões de aeroportos e os 21 leilões de terminais portuários já promovidos pela ANTAQ, cujos procedimentos utilizaram travas à participação de grupos econômicos com atuação relevante no mercado em que atuará o terminal em licitação. Todos aprovados pelo TCU, todos realizados, nenhuma ameaça foi registrada.
Para além disso, o Judiciário tende a ouvir os órgãos competentes e, pelo que sei, nenhuma ‘judicialização’ mudou regra de licitação.
Sejamos sérios e objetivos porque o Brasil precisa dialogar com o futuro. Não é aceitável ignorar decisões cujas premissas são acertos de longo prazo, em troca de medos infundados e de discutível agilidade no presente.
*Augusto Wagner Padilha Martins é economista e consultor em planejamento estratégico e logística portuária.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
