Dimmi Amora, da Agência iNFRA

Desde que assumiu o Ministério da Infraestrutura em 2019, o ministro Tarcísio de Freitas fala sobre a grande aposta do governo para trazer novos investidores em infraestrutura para o Brasil, principalmente estrangeiros. 

Um trabalho dedicado de análise de problemas, para implantar nos contratos as melhores práticas regulatórias, associado a um grande esforço de marketing para vender os projetos no Brasil e no exterior, vem sendo realizado pela pasta nos últimos dois anos e meio. A tentativa de abrir portas para novas empresas no mercado nacional é perseguida desde antes da atual gestão.

Uma das principais atrações para concretizar o plano seria o leilão de concessões de infraestruturas de grande porte – chamadas por ele inicialmente de G4, uma expressão do futebol para designar os melhores, e posteriormente de “joias da coroa”. Entre elas, estava o leilão da Rodovia Presidente Dutra, a ligação entre as duas maiores cidades do país (São Paulo e Rio de Janeiro), realizado na última sexta-feira (29), em São Paulo.

“Quem vai querer ficar de fora?”, fazia a pergunta retórica o ministro sobre esses ativos.

Além da importância estratégica da rodovia para o país, o projeto tem o atrativo de ser a renovação de uma concessão que operou sem grandes controvérsias durante 25 anos, cuja atual operadora vem tendo o contrato respeitado por governos de diferentes visões políticas ao longo dos anos. Para completar o pacote, há expectativa de que o pedágio seja mais baixo que o do atual operador.

Mas o resultado mostrou que, nem mesmo o que está se chamando de joia, os novos investidores estão querendo comprar, especialmente os estrangeiros. A concorrência foi disputada por dois grupos, liderados pelas duas empresas que já dominam o mercado de concessões rodoviárias no Brasil, CCR e EcoRodovias. 

Eles venceram todos os leilões federais em que entraram, desde 2015. A CCR, que venceu o de sexta (29), seguirá na administração da Dutra por mais 30 anos.

“Por que, afinal, com todo o esforço despendido, não foi possível trazer novas empresas para o setor?” foi a pergunta que a Agência iNFRA fez a diversos operadores do setor de rodovias, com experiência de longos anos, como forma de entender os motivos e avaliar as consequências se tal quadro se mantiver.

Economia e política
Há motivos apontados pelos especialistas que têm relação com a economia e a política do país como um todo para afastar novos investidores em infraestrutura do Brasil. E há as características específicas do setor de rodovias e da concessão da Dutra, que também afetam a decisão de entrar num leilão específico.

Há dois tipos de investidores mais comuns para esse mercado de concessões rodoviárias: fundos de investimentos em empresas e grandes construtoras. Elas formam companhias para gerir as concessões rodoviárias, com características próprias e diferentes das empresas da qual tiveram origem.

CCR e EcoRodovias são originárias de grandes construtoras nacionais que criaram companhias para operar concessões. E, nos últimos anos, ambas ganharam como sócias grandes empresas internacionais. A CCR foi fundada pelas construtoras Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa e Soares Penido. 

Já a EcoRodovias, que tem em sua origem a construtora CR Almeida, tem como acionista a Gavio, empresa italiana do setor de infraestrutura. No leilão recente da BR-153/TO-GO, a empresa entrou associada ao fundo GLP, um fundo internacional especializado em investimentos no setor de logística e infraestrutura.

Na prática, diz um economista com ligação com o governo e grande experiência nas modelagens, os estrangeiros já entraram no mercado brasileiro de concessões, comprando parte das empresas ou formando empresas aqui. CCR e EcoRodovias também têm ações pulverizadas na bolsa, que atraem um grande volume de negociações por parte de fundos. 

Insegurança elevada
E é assim que vai ser, na opinião dele, ainda por muitos anos.

Os motivos para que novas empresas não entrem diretamente em leilão de projetos e sim em empresas já constituídas aqui é, para ele, a ainda elevada insegurança jurídica e regulatória do país, especialmente para quem nunca operou aqui. O poder dos órgãos de controle e a interferência do Judiciário ainda são vistas com ressalvas importantes pela maioria delas.

Mesmo para projetos de retorno de longo prazo, os especialistas apontam que o cenário político e econômico conturbado dos últimos anos no país também tem elevado impacto na decisão de entrar ou não diretamente nos projetos que são leiloados. 

Câmbio volátil e um sistema tributário ininteligível são, nesse caso, problemas que causam temor maior no momento, mesmo com o trabalho do Ministério da Infraestrutura em tentar reduzir os efeitos, com decisões regulatórias como a criação de uma conta separada no contrato para acumular recursos e reduzir o impacto da volatilidade do câmbio.

Os problemas específicos do setor de rodovias e a forma como o governo federal modelou a concessão da Dutra têm por consequência reduzir a atratividade para outro tipo de investidor, as empresas nacionais e internacionais que têm origem no mercado de construções.

Concessões grandes
O principal para eles é que as concessões rodoviárias federais são consideradas muito grandes, o que na prática alija da disputa companhias de menor porte pela falta de estrutura de capital para entrar no negócio.

Para se ter uma ideia, no caso da Dutra, mesmo se não tivesse havido nenhum ágio na disputa, o vencedor teria que fazer um aporte inicial de quase R$ 1 bilhão em capital para garantir a vitória. É um volume de dinheiro que assombra, mesmo para companhias estrangeiras do setor. Mais ainda um novo entrante.

Também nesse projeto, nos primeiros nove anos, a empresa terá que obter cerca de R$ 1,5 bilhão por ano para fazer os investimentos obrigatórios do contrato. Dar garantias corporativas para tanto capital é um desafio até para companhias gigantes. 

Para ampliar os investimentos em rodovias, o governo tem modelado as concessões com uma espécie de subsídio cruzado interno, o que faz com que o que é arrecadado em uma estrada sustente obras em outra. No caso da Rio-São Paulo, o que é arrecadado na BR-116 pagará investimentos na BR-101. Isso faz com que o volume de capital necessário chegue a esses níveis.

Falta de solução de problemas
Massami Uyeda Júnior, sócio da Arap, Nishi & Uyeda Advogados, que esteve a frente da área jurídica da CCR quando ela venceu o leilão da Dutra em 1996, afirma que, para tentar solucionar os problemas de concessões antigas, os projetos se tornaram mais complexos, o que também dificulta para novos entrantes.

Ele cita também que o setor é punido pelos problemas diversos ao longo dos anos, de passivos regulatórios não solucionados a quebras de praças de pedágio pela Prefeitura do Rio de Janeiro. Outro ponto que atrapalha é, mais de cinco anos depois, os projetos mal sucedidos da 3ª Rodada de Concessões de Rodovias ainda não terem uma “solução inteligente”, na visão do advogado.

O engenheiro Flávio Freitas, que trabalha há mais de duas décadas com concessões de rodovias, lembra que, além dos problemas econômicos e das dificuldades com a modelagem das concessões federais, o setor ainda carrega um risco reputacional elevado, além das dificuldades para se cobrar pedágio num país de renda média como o Brasil. 

CCR vencedora
Apesar de não ter conseguido o objetivo de trazer as novas empresas para a disputa, o leilão foi bem sucedido, com a vitória da CCR, atual operadora da Dutra. A empresa ofertou o valor máximo de desconto na tarifa, 15,31%, e ainda se comprometeu a pagar R$ 1,7 bilhão em outorga. A EcoRodovias ofereceu um desconto de 10% na tarifa.

O valor do pedágio teto no leilão já era 20% menor que o que se pagava na Dutra, o que deve dar uma redução total de 35%, mas em relação aos valores de outubro de 2019. Haverá correção monetária desse valor quando a concessionária iniciar a cobrança no novo contrato e, por isso, não é possível saber agora o valor real que os usuários vão pagar.

A concessão vai trazer um pacote de investimentos estimado em R$ 15 bilhões para a rodovia, com grande ampliação de capacidade, introdução de novas tecnologias como o free flow e aumento da segurança para os usuários, se cumpridos, claro. Na concessão anterior, problemas regulatórios fizeram com que vários investimentos previstos não tivessem sido executados.

Risco futuro
Mas qual risco enfrentamos se o objetivo de trazer novas empresas continuar a não ser alcançado nos futuros leilões?

O maior deles apontado pelos especialistas é a falta de capital para financiar os projetos de concessões do país, que é ousado. O Brasil já é um dos países com maior extensão de rodovias pedagiadas do mundo – com cerca de 23 mil quilômetros de extensão – e pretende aumentar esse número significativamente nos próximos anos. 

Só o BNDES estrutura a concessão de 14 mil quilômetros de rodovias federais, quase metade em novos trechos, sem contar trechos de rodovias estaduais em estudos em estados como São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Mato Grosso, Piauí e Pernambuco, por exemplo, e as concessões que a EPL (Empresa de Planejamento e Logística) trabalha.

Se o país seguir com só duas companhias ganhando os grandes leilões, o nível de alavancagem (o quanto têm de dívida a pagar em relação ao que arrecadam) pode ser um fator a impossibilitá-las de entrar em novas disputas. Será necessário que elas ampliem seu capital para isso, o que nem sempre é um processo simples, já que pode implicar complexos acordos de acionistas.

Já visualizando esse problema, o BNDES, que tem modelado parte das concessões rodoviárias federais e de governos estaduais, tem indicado fazer projetos com valores de investimento mais baixos, buscando atrair mais companhias para o mercado de concessões, pelo menor risco e menor necessidade de estrutura de capital.

Várias empresas de médio e grande porte têm se voltado a estudar essas concessões de menor porte, como forma de tentar ampliar sua carteira ou ingressar no jogo, inclusive estrangeiras. Há mais de duas dezenas de concessionárias que operam rodovias no Brasil atualmente, sem contar construtoras e grupos prestadores de serviços contratados por elas.

Demonstração de apetite
A secretária de Fomento, Planejamento e Parcerias do Ministério da Infraestrutura, Natália Marcassa, responsável pela estruturação de projetos na pasta, diz que, além do tamanho da Dutra, outro fator a tirar mais interessados do leilão de sexta-feira (29) foi a ostensiva demonstração de apetite das duas maiores empresas do setor.

Para ela, grupos que demostraram interesse na Dutra podem ter entendido que não seriam competitivos contra elas e preferiram guardar suas energias para os próximos leilões previstos, que ela acredita que terão uma maior participação. Recentemente, o ministro da Infraestrutura adiou o leilão da BR-381-262/MG-ES a pedido de quatro grupos. A nova data é 20 de dezembro.

Por isso, Marcassa diz que o portfólio do país no setor é relevante para a atrair investidores, já que os estudos feitos pelas empresas para uma rodovia podem ser usados para trabalhar nas concessões que virão. Depois da Dutra, serão pelo menos mais oito lotes de rodovias federais concedidos até 2022. 

A BR-381-262/MG-ES, já em dezembro. A concessão Rio-Valadares, que envolve trechos da CRT e da CCR no Rio de Janeiro, está com a análise técnica do TCU (Tribunal de Contas da União) concluída e há chances de que o edital seja publicado ainda neste ano.

As outras são os seis lotes de concessões das rodovias do Paraná, que devem ter a audiência pública concluída no início de novembro pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) para ser levada à análise do TCU.

Visão limitada
Marcassa defende que é uma visão limitada achar que a participação de estrangeiros não acontece, já que as empresas nacionais de concessões têm capital estrangeiro, mas diz que ter mais empresas operadoras e investidores continua sendo uma preocupação do governo.

Isso é devido à elevada necessidade de capital para o programa de concessões brasileiro, e os próximos roadshows que serão realizados, na Europa e no Oriente Médio, vão focar nesse tema, envolvendo encontro com companhias operadoras de concessões.

“Quem quer ficar de fora?”
No discurso realizado na B3 após a vitória da CCR, o ministro da Infraestrutura, Tarcísio de Freitas, afirmou que o investidor estrangeiro “que é safo” já não se importa mais com o barulho e não está “nem aí para a fumaça e o barulho”, referindo-se ao conturbado processo político e econômico do país no momento. 

Ressaltou a garantia de que os projetos serão realizados por causa da qualidade da vencedora do leilão da última sexta-feira (29). Ele citou ainda a lista de concessões que estão para ser feitas nos próximos anos e disse que, no último roadshow nos EUA, apresentou os resultados dos leilões que já foram feitos ao longo dos últimos dois anos de governo, num total de 75 ativos leiloados pelo ministério. 

“Mostramos que a história que contamos para eles em 2019 está se concretizando. Dissemos: ‘Venham, que está acabando'”, afirmou o ministro, insistindo em sua pergunta retórica sobre os grandes leilões de ativos de infraestrutura no Brasil: “Quem vai querer ficar de fora?”.

Correção: Esta reportagem foi alterada em 8 de novembro para corrigir a informação de que a CCR tem como sócia recente a IG4 Capital. A informação correta é que a IG4 tentou ser sócia da CCR, mas as negociações fracassaram.