Vinicius Werneck, da Agência iNFRA
A ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) colocou em discussão uma proposta para estabelecer um procedimento uniforme de análise das mudanças em investimentos previstos nas concessões de rodovias federais. A ideia é organizar melhor e refinar a tomada de decisão da agência sobre pedidos feitos pelas operadoras para modificar obrigações, em geral obras para melhorar a rodovia, originalmente previstas no contrato ou no PER (Programa de Exploração da Rodovia). A resposta da ANTT passaria a ser tomada a partir de uma metodologia multicritério para comparar a solução contratada com a alternativa proposta pela empresa.
As obrigações que se tornarem desnecessárias devido à solução alternativa poderão ser transferidas, por meio de um termo aditivo, para o que a proposta chama de “Estoque de Obras”. Assim, elas não serão excluídas definitivamente do contrato. A ANTT poderá requisitá-las futuramente e estabelecer um novo prazo para execução. Se a concessionária não executar a obra no período estabelecido, a agência poderá aplicar o chamado “Fator D”, que afeta o reajuste da tarifa de pedágio e reduz a remuneração da concessionária.
A troca de um investimento na concessão ocorre, por exemplo, quando a operadora quer substituir uma solução de engenharia. Pode ser a substituição de um viaduto por uma passagem inferior que tenha o mesmo objetivo de ampliar a segurança e organizar o fluxo da via. Outro exemplo dado no mercado seria a troca de um trevo em desnível por uma rotatória.
Essas mudanças podem ser pedidas pelas concessionárias porque muitas vezes o projeto de uma concessão pode não ter considerado uma realidade específica da região onde a obra está prevista, que dificulta a execução da obra ou a torna mais complexa que o esperado. Ou pode partir de uma avaliação da empresa de que outra intervenção pode ser mais eficiente e menos custosa. A justificativa para as trocas é que as previsões dos estudos de viabilidade ficam defasadas em alguns casos, devido ao longo tempo entre os estudos e a execução, num contrato que em geral tem mais de 25 anos.
A área técnica da reguladora classificou o Estoque de Obras, que deixa numa espécie de “gaveta” as intervenções originalmente previstas, como “a principal inovação material” prevista no modelo proposto. “A inovação proposta consiste em permitir que, quando uma solução alternativa tornar outras obrigações do PER desnecessárias para a finalidade originalmente prevista, essas obrigações possam, mediante formalização contratual, ser transferidas para o estoque, em vez de serem simplesmente eliminadas”, explicou a reguladora em nota à Agência iNFRA. Veja a nota técnica e a minuta da proposta.
Metodologia
A minuta, que fica aberta para receber contribuições até 30 de setembro na fase de Reunião Participativa (número 5/2026), permite que uma alternativa substitua uma ou mais obras ou serviços de um conjunto funcional, desde que seja demonstrado resultado equivalente ou superior para o conjunto.
O texto determina que a transferência para o estoque precisará ser formalizada antes do vencimento do prazo contratual da obrigação. Lá, este prazo permanece suspenso. Nesse período, então, não será caracterizado atraso ou inexecução, o que afasta a aplicação do Fator D.
A regra também não terá efeito retroativo, não podendo descaracterizar inadimplemento já ocorrido nem servir para parcelar ou postergar desconto já constituído. Se a obrigação não for executada até o fim da concessão, seu valor ou saldo será considerado na apuração de haveres e deveres, sem dupla consideração para compensação, indenização, recomposição ou desconto tarifário.
O texto levado a público pela agência especifica que não será exigida equivalência individual com cada intervenção substituída se a equivalência ou superioridade for comprovada no resultado funcional global. A elaboração da regra tem o objetivo, segundo a agência, de proporcionar “maior previsibilidade e segurança jurídica nas decisões da ANTT” e assegurar “a melhor relação custo-efetividade para os projetos rodoviários concedidos”.
A reguladora também afirmou que busca dar mais clareza ao objeto, delimitar o campo de aplicação e disciplinar as situações decorrentes das alterações de investimentos e soluções de engenharia. Segundo os documentos, isso evita que a agência tenha de escolher entre “manter uma obrigação que deixou de ser tecnicamente necessária ou simplesmente excluí-la do contrato”, além de preservar o valor regulatório da obrigação para eventual uso futuro.
Ampliação
O RCR2 (Regulamento das Concessões Rodoviárias – Parte 2), aprovado em 2022, já tratava de eventuais mudanças nas obras de melhorias previstas e do então chamado “estoque de melhorias”. O RCR é um conjunto de normas que a ANTT formulou com o objetivo de reger os contratos de concessão, com a ideia de que os contratos com cada concessionária passem a ser mais enxutos e direcionados ao trecho concedido.
A ANTT enfatizou à Agência iNFRA que a nova proposta não se limita a dar novos nomes a instrumentos existentes. O RCR2 autorizava aprovar mudanças na solução de engenharia desde que a funcionalidade fosse mantida ou aprimorada e não fosse adotada solução de qualidade inferior, mas não detalhava uma metodologia de comparação, critérios e pesos.
Outra mudança de nomenclatura de modalidade que já estava prevista no RCR2 é a DAI (Demanda de Alteração de Investimento). O novo nome proposto agora substitui a expressão “pleito de substituição de solução de engenharia”. Os documentos que foram disponibilizados para consulta pública afirmam que o uso de “demanda” também uniformiza a terminologia já adotada pela ANTT para pedidos de alteração, inclusão, exclusão ou reprogramação de investimentos.
A abrangência também foi ampliada: além da troca da solução de engenharia, a DAI poderá alcançar mudanças de localização, tipologia, escopo, configuração ou composição funcional da obrigação. A análise terá natureza técnico-regulatória e de gestão de investimentos e não constituirá, por si só, pedido de reequilíbrio, revisão tarifária, indenização, aprovação de orçamento ou mudança na alocação de riscos.
Metodologia multicritério
A nova proposta sugere que a análise poderá usar o método AHP (do inglês Analytic Hierarchy Process, ou Processo Hierárquico Analítico), definido na minuta como uma técnica que organiza o problema em níveis hierárquicos, compara critérios, subcritérios e alternativas, atribui pesos relativos e agrega os resultados em uma pontuação global.
O procedimento prevê delimitar o objeto, definir os elementos de avaliação, realizar comparações pareadas, calcular os pesos, verificar a consistência dos julgamentos, pontuar as alternativas e interpretar o resultado. Entre as referências estão critérios técnico-operacionais, ambientais, sociais e de resiliência climática, com aspectos como segurança viária, fluidez, mobilidade, tempo de percurso, conforto, durabilidade, complexidade construtiva, desapropriações e impactos do licenciamento.
A metodologia será aplicada exclusivamente pela ANTT, mas a concessionária poderá apresentar estudos, simulações e informações. Porém, a empresa não definirá critérios, pesos, notas, fórmulas ou resultados. Quando compatíveis com o caso concreto, os resultados poderão classificar a solução alternativa como superior se ela obtiver mais de 110% da pontuação da original; equivalente se alcançar entre 90% e 110%; e inferior se ficar abaixo de 90%.
Apesar disso, a proposta destaca que essa classificação não significará aceitação ou rejeição automática da proposta. Além disso, a agência poderá dispensar motivadamente o método AHP em situações como intervenções de pequeno porte e baixa complexidade; substituições repetitivas já examinadas; existência de critério objetivo suficiente; ou insuficiência de dados.
Limites da proposta
Mesmo que a solução alternativa alcance pontuação global superior ou equivalente no método AHP, a minuta determina que ela deverá cumprir os requisitos mínimos de segurança viária, desempenho, funcionalidade e as exigências legais, ambientais e contratuais aplicáveis. A ANTT também poderá definir critérios, subcritérios ou indicadores essenciais ou eliminatórios, cujo atendimento será obrigatório para a aceitação da proposta, independentemente da pontuação obtida na metodologia multicritério.
A reguladora poderá exigir ainda estudos complementares, inclusive um EVTEA (Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental), com a aplicação do método considerando a complexidade do caso, a suficiência das informações disponíveis, a proporcionalidade da instrução processual e a necessidade de motivação da decisão. A responsabilidade pela concepção, desenvolvimento, execução e desempenho da solução continuará integralmente com a concessionária.
A ANTT informou ainda que os documentos levados a público não apresentam “estimativa consolidada de valores de investimentos” que poderiam ser destravados pela medida, caso ela seja aprovada. O motivo é que a proposta não corresponde, neste momento, “a uma carteira previamente definida de obras”, e seus efeitos dependerão das DAIs apresentadas, das características de cada contrato e da análise de cada caso. Segundo a agência, após o período de participação social, o texto passará por análise jurídica da PF-ANTT (Procuradoria Federal junto à ANTT) e por nova avaliação das áreas técnicas da agência.
