Ricardo Fenelon*, Ricardo Barretto** e Fernanda Oppermann***
Os debates sobre circuito fechado e plataformas de ônibus retomam questões que a aviação civil brasileira enfrentou há três décadas
Em 4 de agosto de 2026, a Latam anunciou a primeira fase de operação no Brasil dos recém-adquiridos Embraer E195-E2. Até março de 2027, a empresa estará operando 14 E195-E2 em 42 rotas, incluindo novos destinos em sua malha, como Cabo Frio, Ji-Paraná, Macaé e Rondonópolis. Entre as novas ligações está Brasília-Ribeirão Preto, com sete voos semanais.
O anúncio da empresa aérea, embora pareça corriqueiro, revela o quanto a regulação do setor mudou nas últimas décadas. Observada a capacidade dos aeroportos, a companhia identifica um mercado, escolhe a aeronave adequada, organiza os horários e cobra a tarifa que bem entender, exercendo uma autonomia que hoje parece natural, mas que nem sempre existiu.
O Decreto nº 72.898/1973 ajuda a dimensionar a diferença. O serviço aéreo regular era condicionado às linhas “estabelecidas ou aprovadas” pelo DAC (Departamento de Aviação Civil), e rotas, escalas, horários, tarifas e demais condições deveriam seguir o que fosse definido pela autoridade. O DAC podia substituir linhas, modificar rotas e alterar frequências, enquanto as tarifas dependiam de aprovação do Ministério da Aeronáutica e deveriam ser, tanto quanto possível, uniformes.
Uma nota técnica recente do Ministério da Fazenda resume a lógica daquele período ao registrar que o acesso ao mercado era restrito, que rotas e tarifas estavam submetidas ao controle estatal direto e que a sobreposição de linhas era contida para evitar concorrência entre empresas, em um sistema que também recorria a subsídios cruzados, pelos quais as ligações rentáveis ajudavam a financiar operações deficitárias.
Thales Guaracy mostra o cotidiano desse modelo em O sonho brasileiro, ao narrar a trajetória de Rolim Amaro à frente da TAM, que, limitada pelas regras aplicáveis às empresas regionais, só podia, por exemplo, operar o Fokker 100 de São Paulo para Brasília se o voo fizesse escala em Ribeirão Preto, retrato concreto de um tempo em que a criatividade empresarial precisava caber nas linhas e condições admitidas pela autoridade de aviação civil.
A abertura do setor aéreo ocorreu em etapas, a partir do regime de bandas tarifárias iniciado em 1989, e prosseguiu com a extinção dos subsídios cruzados no início da década seguinte e das rotas obrigatórias em 1998, até que a liberdade tarifária foi consolidada em 2001. A Lei nº 11.182/2005, que criou a ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), completou essa transição ao assegurar, em seu art. 48, § 1º, a exploração de quaisquer linhas aéreas, observadas as limitações operacionais dos aeroportos, e ao consagrar, no art. 49, o regime de liberdade tarifária.
Os números da década seguinte ajudam a compreender a dimensão da mudança: segundo o Anuário do Transporte Aéreo de 2012, publicado pela ANAC, o total de passageiros pagos transportados passou de 37,2 milhões em 2003 para mais de 100 milhões em 2012, crescimento próximo de 170%, enquanto, no mercado doméstico, a tarifa média caiu de R$ 515,17 para R$ 294,83 no mesmo período, uma redução de 42,77%.
No mercado internacional, onde a liberdade tarifária começou pela América do Sul em 2008 e avançou gradualmente sobre os demais mercados a partir de 2009, observou-se movimento semelhante: entre 2011 e 2016, as tarifas registraram queda nominal para todos os continentes pesquisados, com reduções de 40,7% para a América do Norte, 38,7% para a Ásia, 37,2% para a África, 32% para a Europa, 28,3% para a América Central e 19,5% para a América do Sul, enquanto, no mesmo intervalo, o fluxo anual de passageiros pagos em voos internacionais cresceu 17%.
É esse passado do setor aéreo que torna familiar a discussão atual sobre o transporte rodoviário interestadual no Brasil. Ainda fortemente regulado, o setor convive com regras que vão além da capacidade e da segurança e alcançam a própria forma de prestação do serviço, delimitando modelos de negócio e a maneira como as empresas podem organizar sua oferta. Em alguma medida, é uma discussão que lembra a aviação brasileira das décadas de 1970 e 1980, quando cabia ao Estado definir boa parte de como, onde e em que condições as empresas poderiam operar.
A tensão não é apenas entre regulados e regulador. Em 2021, a área de concorrência do então Ministério da Economia classificou como “bandeira vermelha” regras do setor rodoviário por seus potenciais efeitos negativos sobre a concorrência e o bem-estar do consumidor, recomendando sua revisão.
Os setores aéreo e rodoviário têm estruturas de custo, deveres de continuidade e formas de operação próprias, o que recomenda cautela na transposição de experiências; ainda assim, a comparação histórica expõe uma pergunta comum sobre o grau em que a regulação deve definir previamente a forma da oferta. Na aviação, o deslocamento dessa decisão para as empresas veio acompanhado de expansão do mercado, redução real da tarifa média e diversificação das rotas.
Quando o Embraer com as cores da Latam decolar de Brasília para Ribeirão Preto no início do próximo ano, a ligação direta será resultado de uma decisão comercial, tomada dentro das regras de capacidade e segurança. Décadas antes, o trajeto relatado na história da TAM passava pela mesma cidade porque a empresa regional precisava acomodar sua estratégia ao desenho regulatório então vigente. A distância entre os dois voos é também a distância entre dois momentos da regulação do setor aéreo brasileiro.
O déjà-vu vem dessa memória, pois o país já discutiu os riscos da abertura, a entrada de novos modelos de negócio e o espaço reservado ao Estado na organização da oferta, debate que, na aviação, não eliminou todos os problemas do setor, mas permitiu transportar muito mais pessoas, com tarifas médias reais menores. O consumidor ganhou acesso e o Brasil ganhou conectividade, experiência que merece integrar, com seus resultados e suas cautelas, o debate rodoviário de hoje.
*Ricardo Fenelon é sócio do Fenelon Barretto Rost Advogados. Ex-diretor da agência reguladora federal, atua em questões de Direito Regulatório. Mestre (LL.M.) em Direito Empresarial Internacional e Econômico pela Georgetown University.
*Ricardo Barretto é sócio do Fenelon Barretto Rost Advogados. Coordenador do Comitê de Rodovias do Iasp (Instituto dos Advogados de São Paulo). Doutor e mestre em Direito pela UnB (Universidade de Brasília).
*Fernanda Oppermann é advogada do Fenelon Barretto Rost Advogados. Diretora-executiva do Observatório Nora. Mestranda e bacharel em Direito pela UnB. Especialista em Regulação e Infraestrutura pela PUC-Minas.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
