Nathalia Lima Barreto* e Julia Saad**
No último dia 21 de fevereiro, o TCU (Tribunal de Contas da União) publicou o Acórdão n° 256/2024 que tratou do relatório de levantamento de auditoria produzido pela AudUrbana (Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica) do TCU em face do Ministério das Cidades.
O objeto da auditoria era o levantamento das ações para implementação da PNDU (Política Nacional de Desenvolvimento Urbano) e a promoção de Cidades Inteligentes. O trabalho seguiu o Roteiro de Levantamento do Tribunal de Contas da União, aprovado pela Portaria-Segecex 5, de 12 de abril de 2021.
A auditoria levantou documentação, textos acadêmicos, bem como realizou entrevistas com diversos stakeholders, dentre eles servidores do então Ministério do Desenvolvimento Regional, Ipea, Caixa Econômica Federal, ANPUR, CNM e pesquisadores de renome do urbanismo, como a própria Professora Erminia Maricato.
O trabalho utilizou a metodologia da Matriz Swot para o mapeamento das forças, oportunidades, fraquezas e ameaças à implementação da PNDU, e ao final, elaborou Diagrama de Verificação de Risco, também conhecido como Matriz de Probabilidade e Impacto de Risco.
De início, a AudUrbana constatou que “não foi encontrado um Ministério das Cidades perfeitamente estruturado e consolidado”. É dizer, a equipe encontrou dificuldades junto ao Ministério das Cidades no detalhamento da PNDU e das políticas relacionadas à transformação digital das cidades, bem como de apresentação de resultados práticos das ações.
É verdade também, que o Ministério das Cidades havia sido extinto e foi retomado apenas em 2023, sendo que o levantamento para auditoria ocorreu durante esta transição de gestão.
Foi verificado que a construção de uma PNDU está apenas ainda em fase inicial de discussão (desde abril de 2023), ocorrendo apenas em ambiente interno do Ministério das Cidades.
Mas a questão principal é: precisamos de um PNDU? De acordo com a AudUrb do TCU, sim, porém é preciso identificar os riscos de sua implementação e conteúdos mínimos necessários.
De acordo com a auditoria, a ausência de uma PNDU formalizada acarreta déficit para execução das políticas urbanas em apoio aos estados e municípios. Embora exista o capítulo constitucional da política urbana, leis esparsas (como o próprio Estatuto da Cidade) e programas governamentais, a ausência de uma política nacional integrada é notável. Este avanço normativo para integrar todos esses elementos seria crucial para atender às demandas por uma urbanização mais estruturada e sustentável no país.
O levantamento destaca ainda que os próprios planos diretores, instrumentos basilares da gestão urbana, não foram suficientes para assegurar o direito à cidade e aumentar a oferta de solo urbanizado para os mercados de baixa renda e impedir assentamentos precários e clandestinos.
Nesse sentido, recomendou-se que a PNDU integre as políticas públicas relacionadas à habitação, mobilidade urbana, saneamento básico e meio ambiente, e utilize dos instrumentos – já existentes – para dar efetividade ao desenvolvimento de infraestruturas urbanas, contribuindo para a eficiência dos serviços públicos e a melhoria da qualidade de vida nas cidades.
Dentre os problemas prioritários e complexos encontrados na concretização do direito à cidade, destacam-se: déficit habitacional, inadequação fundiária, ausência de saneamento ambiental e mobilidade, bem como a questão ambiental e climática.
Assim, segundo a perspectiva da AudUrb do TCU, a PNDU “deve ser um instrumento facilitador de convergências de ações no nível local, indutor do aumento da eficiência dos investimentos públicos e consequente melhoria da qualidade de vida nas cidades”.
Dentre os altos riscos associados à criação de uma PNDU, a partir da Matriz SWOT, estão: a) Políticas públicas urbanas setoriais desatreladas da PNDU; b) Baixa governança municipal para ações urbanas; c) Captura dos implementadores por grupos de interesse; d) Impossibilidade de contemplar grupos de municípios; e) Falta de perspectiva de prazo para elaboração da PNDU; f) Retrabalho decorrente de perda de memória técnica.
Nesse viés, a AudUrb do TCU identificou possíveis propósitos da PNDU que dizem respeito às próprias dificuldades basilares de gestão para concretização do direito à cidade.
Para enfrentamento da baixa governança municipal e perda de memória técnica, seria importante que uma PNDU enfrentasse a baixa capacidade institucional mediante qualificação dos quadros locais e fortalecer as burocracias municipais, até mesmo para que os municípios participassem ativamente da PNDU.
Também, envolver a comunidade no planejamento e execução de projetos de infraestrutura pode aumentar a aceitação pública e garantir que os investimentos atendam às necessidades reais dos cidadãos, além de promover a transparência e a boa governança.
Outro ponto importante levantado é a padronização do coeficiente de aproveitamento básico nas cidades, assegurando a utilidade social e valor econômico do uso e ocupação do solo. Também, o fomento da formação de PPPs (Parcerias Público-Privadas) para garantir o desenvolvimento de projetos de infraestrutura, otimizar recursos, compartilhar riscos, e aproveitar a eficiência do setor privado na entrega e gestão de serviços e infraestruturas urbanas. Inclusive deve-se considerar a concessão de incentivos fiscais para empresas e investidores que se envolvem em projetos de infraestrutura urbana, o que pode atrair ainda mais investimentos privados.
O estudo diagnosticou que os municípios não estão implementando efetivamente os instrumentos de gestão do solo urbano. Assim defende, como primeiro passo, a atualização do cadastro imobiliário, que é um instrumento fundamental para a gestão do solo.
Dentre as demais recomendações, a utilização dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como o IPTU progressivo no tempo, a outorga onerosa do direito de construir, e a usucapião urbana. O EC prevê, também, a recuperação de mais-valias fundiárias, recuperação da capacidade de uso ou da estrutura física do solo, e cobrança pela edificabilidade adicional, aumentando o aproveitamento do solo urbano.
O estudo tratou das cidades inteligentes, porém propondo a utilização de uma visão crítica a esse conceito, não limitada apenas pelo uso de tecnologias ou viés de marketing das cidades, mas sim para a resolução concreta dos problemas urbanos considerando o problema profundo das desigualdades urbanas.
Desse modo, ao final o Plenário do TCU acolheu as recomendações da AudUrb, ao efeito de que esta equipe passe a acompanhar e participar dos processos de: a) preparação e aprovação de normativos relativos à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e a políticas de transformação digital das cidades; b) aprovação de propostas e execução orçamentária da Ação 00SY, do Programa 2217, e do Programa de Desenvolvimento Urbano Pró-Cidades.
O Acórdão n° 256/2024 representa um passo histórico de controle do TCU das políticas federais urbanas, a partir de uma visão integrada dos vários componentes setoriais que integram o conceito de direito à cidade, mediante uma fiscalização da própria construção da PNDU e dos eixos orçamentários principais do Ministério das Cidades.
Essas recomendações refletem a necessidade de uma abordagem integrada e sustentável ao desenvolvimento urbano, enfatizando a importância da gestão eficaz do solo, a utilização de instrumentos fiscais e urbanísticos proativos, e a promoção da participação social.
