Adriana Maia Venturini*
Há uma transformação relevante em curso na forma como o Estado brasileiro lida com a recuperação de créditos públicos. No âmbito da PGF (Procuradoria-Geral Federal), essa agenda ganhou impulso e passou a incorporar instrumentos mais sofisticados para o tratamento de passivos complexos, com impacto simultâneo sobre arrecadação, regulação e políticas públicas. Responsável pela cobrança da dívida ativa de autarquias e fundações federais, a PGF administra hoje uma carteira de aproximadamente R$ 154 bilhões.
Entre as novidades mais relevantes desse movimento está a transação por relevante interesse regulatório, concebida para permitir o equacionamento de dívidas não tributárias quando isso se mostrar necessário à preservação de políticas públicas ou à continuidade de serviços públicos. Em setores regulados, a solução do passivo deixa de ser examinada apenas sob a ótica da recuperabilidade imediata do crédito e passa a considerar também seus reflexos sobre atividades econômicas, conformidade regulatória e prestação adequada de serviços.
Desde a abertura do regime de transação, em 2020, esse movimento passou a produzir resultados expressivos. Cerca de R$ 34 bilhões já foram transacionados, em aproximadamente 2 mil acordos, envolvendo algo em torno de 50 mil créditos. No mesmo intervalo, a arrecadação cresceu 56,8%, passando de R$ 19,5 bilhões no triênio 2020-2022 para R$ 30,7 bilhões entre 2023 e 2025.
Mais do que melhora de performance arrecadatória, esses dados sinalizam uma mudança de método. Em vez de depender exclusivamente da cobrança tradicional e da litigiosidade prolongada, o modelo passou a incorporar instrumentos negociais mais calibrados, com potencial para transformar créditos de difícil recuperação em resultados concretos, sem perda de densidade fiscal e regulatória.
Esse ponto ganha ainda mais relevância quando se observa a natureza da carteira administrada no âmbito da PGF. Cerca de 85% do estoque decorre de multas aplicadas no exercício do poder de polícia. Isso significa que a recuperação desses créditos não se limita ao ingresso de receitas: ela se conecta diretamente à integridade dos ambientes regulatórios e à efetividade de políticas públicas que impactam a vida cotidiana da população. Em muitos desses casos, o que está em jogo é a capacidade do Estado de assegurar que serviços públicos e atividades reguladas funcionem com regularidade, qualidade, segurança e respeito às regras. Para o cidadão, isso se traduz em proteção concreta; para o mercado, em maior previsibilidade e confiança institucional.
Entre os maiores credores estão entidades como Ibama, Anatel, ANS, ANM, CVM, Cade e ANP, enquanto, em volume de créditos, também se destacam DNIT, ANTT, Inmetro, INSS e CNPq. Trata-se de um universo que alcança infraestrutura, concorrência, telecomunicações, mineração, saúde suplementar, previdência, ciência e meio ambiente. Nesse contexto, a forma de tratar o passivo interfere não apenas na arrecadação, mas também na estabilidade institucional de setores regulados.
É nesse cenário que ganha relevância a recente regulamentação, pela Advocacia-Geral da União, de novas modalidades de transação de créditos das autarquias e fundações públicas federais. Com as Portarias Normativas AGU 213 e 214, de 31 de março de 2026, consolida-se uma etapa mais madura de uma agenda que vem se desenvolvendo desde a Lei 13.988/2020 e que foi ampliada pelos aperfeiçoamentos trazidos pelas Leis 14.689/2023 e 14.973/2024.
O avanço normativo é relevante porque amplia a capacidade estatal de tratar passivos complexos com maior flexibilidade técnica, sem abandonar critérios de responsabilidade fiscal e interesse público. A transação, nesse modelo, deixa de ser vista como simples mecanismo excepcional de composição e passa a ocupar espaço mais estruturado dentro da estratégia de recuperação de ativos públicos.
O elemento novo, nesse contexto, é a abertura de uma lógica mais aderente à realidade dos setores regulados. Em vez de olhar a dívida apenas como estoque a ser perseguido, o modelo passa a admitir que, em determinadas situações, a solução do passivo também precisa considerar seus efeitos sobre a continuidade de serviços, a conformidade regulatória, o desempenho da política pública e a estabilidade do ambiente econômico.
Nesses casos, o reconhecimento do interesse regulatório pelo advogado-geral da União, com base em manifestação técnica da entidade credora, pode envolver compromissos relacionados à manutenção das atividades econômicas, ao desempenho da política pública, à conformidade regulatória e à continuidade dos serviços. Para o mercado, é justamente essa combinação que torna a novidade especialmente relevante: ela sinaliza a abertura de um instrumento mais aderente à realidade de setores complexos, em que segurança jurídica, previsibilidade e estabilidade institucional são variáveis decisivas.
O potencial dessa agenda não é pequeno. Na carteira administrada pela PGF, o estoque atual da dívida ativa não tributária gira em torno de R$ 122 bilhões, dos quais aproximadamente R$ 56 bilhões estão nas agências reguladoras. Esse dado ajuda a explicar por que o tema passou a despertar interesse para além do universo jurídico estrito. Há, nesse campo, uma interseção cada vez mais evidente entre cobrança pública, regulação econômica, segurança jurídica e previsibilidade para o mercado.
Sob essa perspectiva, a agenda de transações não parece relevante apenas por melhorar indicadores de recuperação. Ela sugere uma mudança mais ampla: a substituição gradual de uma lógica puramente reativa por um modelo em que o Estado busca combinar arrecadação, racionalidade regulatória, redução de litigiosidade e proteção de políticas públicas. Em última análise, trata-se de uma agenda que aproxima dimensões frequentemente tratadas como apartadas. De um lado, a proteção do cidadão, que depende de autarquias e fundações capazes de fiscalizar, regular e garantir a adequada prestação de serviços públicos e atividades essenciais. De outro, a confiança do mercado, que exige segurança jurídica, racionalidade regulatória e previsibilidade institucional.
Mais do que abrir uma nova via negocial, a transação por relevante interesse regulatório ajuda a explicitar uma exigência contemporânea da própria advocacia pública: a de oferecer sustentação jurídica a ambientes institucionais em que se cruzam interesse público, capacidade regulatória, continuidade de serviços e confiança econômica. Em setores sensíveis, a modelagem do passivo deixa de ser apenas tema de cobrança e passa a integrar uma discussão mais ampla sobre como o Estado protege a população, assegura previsibilidade ao mercado e preserva a confiança pública.
Isso não equivale a flexibilização indiscriminada nem a renúncia irresponsável de receitas. Ao contrário, o modelo depende de critérios de recuperabilidade, capacidade de pagamento, aderência normativa e avaliação qualificada do interesse público envolvido. O ponto central é outro: em determinados contextos, insistir apenas na persecução tradicional pode ser menos eficiente – e menos protetivo ao interesse público – do que construir soluções juridicamente robustas para reorganizar o passivo.
O movimento, nesse sentido, reforça o papel da PGF não apenas como órgão de cobrança, mas como ator central na modelagem jurídica de soluções para dívidas públicas de alta complexidade. Em alguma medida, essa agenda também ajuda a revelar uma transformação mais silenciosa na própria advocacia pública. Cada vez menos restrita à reação a litígios já instalados, ela passa a ser chamada a estruturar juridicamente ambientes institucionais complexos, nos quais se cruzam regulação, inovação, políticas públicas, confiança social e segurança jurídica.
*Adriana Maia Venturini é procuradora-geral federal na Advocacia-Geral da União, desde janeiro de 2023. Em 2024, foi indicada como membro do Grupo Brasileiro na Corte Permanente de Arbitragem na Haia, para mandato renovável de seis anos. Foi Visiting Scholar no Centro de Governança Econômica Global da SIPA, na Universidade de Columbia – NYC (2018-2019). É mestre em Políticas Públicas e Desenvolvimento Econômico pelo Ipea e especialista em Direito Público pela UnB. Procuradora federal desde 2002, possui ampla trajetória na AGU, com destaque para a chefia da Procuradoria Regional Federal da 1ª Região por mais de oito anos. Foi vice-diretora da Escola da AGU e, em 2022, coordenou a Assessoria Jurídica dos Grupos Técnicos do Gabinete de Transição Governamental da Presidência da República.
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