Dimmi Amora, da Agência iNFRA
Um parecer da AGU (Advocacia-Geral da União), assinado por nove integrantes do órgão, defendeu que as contas vinculadas em concessão têm legalidade jurídica e são uma inovação que traz qualidade e segurança jurídica para esses contratos.
O parecer indica que esses valores – que ficam separados em contas específicas para utilização em diversas ocasiões ao longo dos contratos por determinação do agente público – são de natureza privada e não podem ser confundidos com recursos públicos, sujeitos às regras do Orçamento da União.
O parecer defende esse mecanismo, que vem sendo usado por várias agências reguladoras, especialmente pelas de transportes, mas que está ameaçado por um processo em curso no TCU (Tribunal de Contas da União) que tenta qualificar a prática como uma burla ao orçamento e restringi-la.
A polêmica com o modelo começou com a decisão do ministro Walton Alencar Rodrigues no processo de concessão da BR-040/DF-GO-MG, que vinha em análise desde 2022, mas foi votado em 2023. Lá, ele manifestou pela primeira vez a “preocupação com a burla ao orçamento”, indicando que os recursos das contas vinculadas seriam “outorgas” da União, o que os procuradores alegam que não são.
Logo depois, em dois processos em que o governo pretendia conceder portos (Itajaí e São Sebastião), o ministro Alencar Rodrigues indicou a proibição do uso do mecanismo de contas vinculadas nesses dois processos (como o governo atual desistiu dessas concessões, a ordem acabou não sendo executada ou contestada).
Um processo específico para analisar a legalidade do mecanismo foi aberto no órgão e, no ano passado, a auditoria especializada do TCU que fez a análise concordou com a tese do ministro, indicando que o modelo afronta o princípio da universalidade e unidade do orçamento, formando uma espécie de “orçamento paralelo”.
A partir disso, em algumas vezes que os estudos de uma concessão são aprovados pelo órgão com contas vinculadas, o problema é citado e é solicitado pelos ministros que o caso vá a plenário para julgamento, o que pode acontecer neste ano.
Além das concessões de rodovias, que são as que mais se utilizam dessas contas, e de concessões portuárias, as de ferrovias também podem ser impactadas por essa decisão.
Isso porque no chamado plano ferroviário que o Ministério dos Transportes quer lançar, diz agora que em fevereiro, os recursos previstos para aportes em PPPs (Parcerias Público-Privadas) ferroviárias seriam provenientes de recursos que são classificados especificamente como outorgas das concessionárias.
No parecer emitido em novembro, os nove integrantes da advocacia da União, entre eles os procuradores-chefes de ministérios, agências reguladoras e da Secretaria de Assuntos Jurídicos da Casa Civil, não tratam da questão ferroviária e fazem uma separação entre outorgas e os mecanismos de contas vinculadas, dizendo inclusive que um mesmo contrato pode ter os dois.
“Premissa equivocada”
Para eles, os recursos para as contas vinculadas seguem sendo recursos privados dos contratos, mesmo que indisponíveis para utilização direta pelas concessionárias.
“A análise dos apontamentos do auditor do TCU revela uma premissa fundamental equivocada: a suposição de que os recursos envolvidos no mecanismo de contas vinculadas são de natureza pública. Esta interpretação errônea é a raiz de todos os questionamentos levantados. Os valores depositados na conta vinculada são recursos privados, não se confundindo com valores devidos a título de outorga, sua natureza jurídica é de bens reversíveis”, informa o texto.
O texto defende ainda que o mecanismo está alinhado “com as melhores práticas internacionais de gestão de concessões de longo prazo” e “foi aprovado pelo próprio TCU em 14 projetos anteriores”. E também aponta que o modelo, chamado de inovador, está dentro da discricionariedade do poder público para definir uma concessão, o que é previsto na lei de concessões.
“Qualquer inovação contratual, como o mecanismo de contas vinculadas, deve encontrar respaldo, ainda que indireto, no ordenamento jurídico vigente. No caso em tela, como demonstrado anteriormente, o mecanismo encontra fundamento em diversas disposições da Lei 8.987/1995 e em outros diplomas legais”, apontam os autores.
Maior segurança jurídica
Ao longo do parecer de 24 páginas, há uma longa explicação sobre o funcionamento do mecanismo, especialmente nos contratos de concessão rodoviária, defendendo que eles estão garantindo maior segurança jurídica a esses contratos pela aceitação das empresas concorrentes ao formato.
“Sem um mecanismo predefinido e ágil para lidar com variações cambiais, oscilações de demanda ou aumentos imprevistos no preço de insumos, cada evento que demandasse um reequilíbrio exigiria um processo administrativo complexo e potencialmente moroso, limitado pela falta de liquidez imediata ou dependendo diretamente do aumento tarifário como meio de reequilíbrio. Isso poderia resultar em atrasos na implementação de medidas corretivas, comprometendo a qualidade do serviço prestado aos usuários e a saúde financeira da concessão”, avaliam os advogados.
Experiências anteriores
Os autores apontam que a criação das contas vinculadas decorre de experiências fracassadas de concessões, que mostraram a dificuldade do poder público em gerir esses contratos, especialmente por eles terem quase toda a receita vinculada às tarifas aos usuários.
“Na medida em que possibilita a retenção de um percentual da receita tarifária, o mecanismo de contas e recursos vinculados pode ser considerado como uma antecipação que o próprio usuário faz do pagamento de pedágio por eventos que potencialmente onerariam a tarifa no futuro”, defendem os autores, indicando que isso evita ou mitiga aumentos tarifários mais significativos no futuro, preservando a modicidade tarifária ao longo do tempo do contrato.
