Thiago Costa Monteiro Caldeira*, Victor Gomes e Silva** e Veronica Sánchez***
A estratégia de regionalização para a prestação dos serviços de saneamento básico prevista na Lei 14.026/2020 e, no caso do estado de Goiás, na Lei Complementar Estadual 182/2023, tem como objetivo central criar condições institucionais e econômicas para que um conjunto de municípios possa assegurar à população o acesso adequado aos serviços públicos de saneamento básico.
A premissa da regionalização reside justamente na prestação de serviços caracterizados pelo interesse comum entre municípios, titulares desses serviços, que individualmente — em função de seus níveis de atendimento, condições socioeconômicas e limitações operacionais — dificilmente conseguiriam prover tais serviços de forma adequada ou em prazo compatível com as metas de universalização. A Lei 14.026/2020 estabelece como objetivo que, até 2033, 99% da população tenha acesso à água potável e 90% à coleta e tratamento de esgoto.
Nesse contexto, a integração de municípios em arranjos regionais, como microrregiões, regiões metropolitanas ou outras formas de gestão associada previstas na legislação, permite reunir localidades com diferentes níveis de desenvolvimento socioeconômico e cobertura dos serviços, viabilizando a prestação por meio de economias de escala e subsídios cruzados.
Uma das principais vantagens dos modelos de regionalização é justamente a possibilidade de estruturar blocos ou microrregiões capazes de gerar ganhos de escala tanto na implantação quanto na operação da infraestrutura necessária à prestação dos serviços.
A prestação integrada permite otimizar infraestruturas e investimentos, reduzindo o custo de captação de recursos financeiros e o custo com compras de insumos (descontos por negociação em bloco), por exemplo. Também são verificadas reduções de custos com o compartilhamento de equipes administrativas e técnicas e estruturas operacionais. A prestação integrada facilita também a equalização tarifária entre municípios com diferentes capacidades econômicas.
Em estudo intitulado “Tecnologia, Concorrência e Markups: A organização do mercado de água e saneamento” (acesse neste link), calculamos a lucratividade operacional das firmas (públicas e privadas) no setor de saneamento no Brasil e identificamos fatores relacionados à eficiência operacional. Nossos resultados mostram que empresas maiores, que operam em diversas áreas ou municípios concedidos, apresentam maior eficiência e markups mais elevados, enquanto empresas menores não conseguem alcançar markups superiores a um.
Embora o markup elevado seja uma sinalização de maior poder de mercado, ele também é um indicador importante da sustentabilidade dos investimentos em uma indústria caracterizada por custos fixos elevados, como é o caso do setor de saneamento (nesse setor, as firmas não possuem poder direto de determinar preços, mas têm gestão sobre o custo marginal). Mostramos no artigo que empresas com maior markup possuem maior investimento, o que é importante para garantir as metas de atendimento da população, e que markups maiores nesta indústria são função direta de ganhos de eficiência e escala.
Essa eficiência é, em boa medida, decorrente da ampliação da escala operacional, que repercute diretamente nas tarifas. Estas devem ser definidas de modo a recuperar os custos incorridos na prestação eficiente do serviço e remunerar, de forma prudente, o capital investido pelo operador, assegurando a sustentabilidade econômico-financeira da prestação dos serviços aos usuários.
Esse mecanismo reflete a premissa central da regionalização: a de que a agregação de municípios em blocos maiores permite ganhos de escala e eficiência que podem ser convertidos em tarifas mais baixas e maior sustentabilidade econômico-financeira do sistema.
No estado de Goiás, por meio de iniciativa do Poder Executivo e aprovação pelo Poder Legislativo da Lei Complementar 182/2023, optou-se pela criação de três microrregiões de saneamento básico — Oeste, Centro e Leste — como estratégia para viabilizar a universalização dos serviços.
Considerando os indicadores ainda insuficientes de cobertura de esgotamento sanitário no estado, estruturou-se um processo de concessão administrativa por meio da empresa estadual de saneamento, a Saneago, com o objetivo de selecionar operadores responsáveis pela prestação dos serviços de esgotamento sanitário em cada um dos três blocos regionais definidos na lei. A remuneração do concessionário ocorrerá por meio de contraprestações mensais, vinculadas ao cumprimento das metas contratuais.
O estado de Goiás, em parceria com o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), estruturou os projetos de concessão com base em estudos prévios de viabilidade econômico-financeira, buscando assegurar que o processo competitivo resulte na seleção de operadores capazes de prestar os serviços com maior eficiência e menor custo. Esses ganhos de eficiência são capturados no momento da licitação, quando os proponentes apresentam suas propostas e o poder concedente adjudica o contrato àquele que apresentar a melhor proposta, desde que atendidas todas as condições técnicas e financeiras estabelecidas no edital.
Trata-se, portanto, de um modelo de regulação contratual, no qual o momento da licitação assume papel crucial na identificação e captura (para a sociedade) dos ganhos de eficiência. O contrato estabelece previamente os parâmetros de desempenho que serão utilizados para avaliar a atuação do concessionário, incluindo a contraprestação, as metas de universalização, os níveis de cobertura e os padrões de qualidade da prestação dos serviços.
O edital definiu como critério de julgamento das propostas o maior desconto sobre a contraprestação de referência. Entretanto, o edital também introduziu uma “cláusula de barreira”, denominada “procedimento de não concentração”, que impede a adjudicação de mais de um bloco a uma mesma licitante. O objetivo declarado dessa cláusula seria evitar a concentração da operação dos blocos em um único concessionário.
Essa restrição gera, pelo menos, dois efeitos relevantes:
O primeiro é um efeito direto sobre o resultado da licitação. Ainda que um licitante apresente a melhor proposta (maior desconto) para mais de um bloco, a regra de não concentração pode levar à adjudicação do segundo ou terceiro bloco a propostas que não são as mais vantajosas. Nesse cenário, perde-se justamente parte da eficiência que a regionalização poderia gerar por meio da ampliação da escala de operação.
O segundo efeito, mais difícil de mensurar, ocorre ainda na fase de elaboração das propostas. Sabendo previamente que não poderão vencer mais de um bloco, os licitantes podem reduzir os descontos que estariam dispostos a oferecer caso houvesse a possibilidade de operar mais de um bloco ou mesmo o conjunto dos três. Em outras palavras, a limitação imposta pelo edital pode levar os participantes a internalizar o menor potencial de concorrência, reduzindo a eficiência capturada no processo licitatório.
Assim, embora o edital tenha escolhido como critério de julgamento o maior desconto sobre a contraprestação de referência — mecanismo que tende a revelar ganhos de eficiência — a introdução da cláusula de barreira cria uma situação em que o resultado pode ser subótimo, tanto para cada bloco individualmente quanto para o conjunto dos blocos ofertados.
Entre os argumentos utilizados pelos gestores de Goiás para a restrição (e em anos anteriores, pelo estado do Paraná e do Espírito Santo), cita-se a necessidade de diversificação de riscos, ou seja, caso um dos concessionários não cumpra o contrato, pelo menos todo o objeto licitado não ficará prejudicado.
A esse respeito, importa destacar a necessidade de o ente concedente estruturar mecanismos robustos de enforcement contratual. No caso em tela, o próprio edital e as minutas contratuais já preveem mecanismos de avaliação de eficiência e desempenho do concessionário. A contraprestação recebida está condicionada ao cumprimento das metas de universalização e ao desempenho operacional do prestador. À medida que o concessionário realiza investimentos, amplia redes de esgoto e aumenta o número de ligações domiciliares, a contraprestação é ajustada para refletir a execução dos investimentos e os custos incorridos.
Além disso, o descumprimento das metas e dos indicadores de desempenho implica redução dos valores pagos pelo poder concedente, criando incentivos para que o concessionário maximize a eficiência e o nível de atendimento e de qualidade dos serviços prestados. Para que os contratos sejam de fato cumpridos, é imprescindível que se estruture minimamente uma burocracia de gestão, com conhecimento avançado sobre boas práticas de regulação contratual.
Não se deve desperdiçar o esforço institucional empreendido pelos entes federativos para estruturar um ambiente legal e regulatório capaz de viabilizar a regionalização do saneamento. A principal virtude desse modelo está justamente na escalabilidade das operações e nos ganhos de eficiência associados, que se refletem diretamente na modicidade tarifária e na ampliação do acesso aos serviços, inclusive por meio de subsídios cruzados entre municípios.
Nesse contexto, a introdução de uma cláusula de barreira que impede a administração ppública de escolher, em cada caso, a proposta mais vantajosa — tanto para cada bloco quanto para o conjunto deles — tende a conduzir a uma solução economicamente inferior, em comparação a deixar a concorrência plena na licitação e estabelecer mecanismos robustos de enforcement contratual. Em termos de teoria econômica, trata-se de uma escolha subótima (second best) em um ambiente em que seria possível alcançar uma solução mais eficiente.
Após décadas de subinvestimento em saneamento básico, de frustração no atendimento das populações mais vulneráveis e de convivência com graves impactos ambientais e sanitários decorrentes do lançamento de esgoto não tratado em rios, lagos e mares, o país construiu um arcabouço legal e regulatório voltado à ampliação dos investimentos e à universalização dos serviços.
Esse esforço não deveria ser comprometido por cláusulas editalícias que, na prática, podem impedir que a administração pública selecione a proposta mais vantajosa e, consequentemente, produzir resultados inferiores àqueles que seriam possíveis em um ambiente orientado pela eficiência econômica e adequada prestação do serviço público.
*Thiago Costa Monteiro Caldeira é advogado e doutor em Economia. Professor de Regulação Econômica no IDP.
**Victor Gomes e Silva é doutor em Economia e professor de Organização Industrial na UnB. Foi economista-chefe do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica).
***Veronica Sánchez é mestre em Administração e ex diretora-presidente da ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico).
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
