Dimmi Amora, da Agência iNFRA

O Plano Nacional de Ferrovias a ser apresentado pelo governo será sustentado por um tripé de ações que envolvem um novo modelo de financiamento público para o setor, a construção de um banco de projetos inicialmente com ao menos 15 mil quilômetros de ferrovias e a instituição de um portfólio normativo para ferrovias de passageiros, cargas e autorizadas. É o que revelou o secretário nacional de Transportes Ferroviários, o economista Leonardo Ribeiro, em conversa com a Agência iNFRA no último dia útil de 2023.

“Como teve o tripé do Plano Real, com meta de inflação, câmbio flutuante e responsabilidade fiscal, quero comunicar algo semelhante com o Plano das Ferrovias”, explicou o secretário.

O anúncio do plano, no entanto, teve que ser adiado em outubro devido ao fato de um dos temas passar por uma complexa negociação, que é a tentativa do Ministério dos Transportes de rever o valor da outorga paga pelas renovações antecipadas de concessões ferroviárias no ano passado. 

Esse dinheiro é parte do que será usado para financiar, em modelo de aportes, as novas ferrovias. Leonardo cobrou que a Vale, com quem o governo negocia no momento uma revisão do pagamento feito na gestão anterior, acelere as negociações e evite a judicialização, “que não será boa para ninguém”.

Nas outras duas bases do Plano, Leonardo afirma que o banco de projetos já está em construção, com a Infra S.A. autorizada a estudar a concessão de 15 mil quilômetros, que podem envolver até ferrovias que hoje estão previstas para renovação. E que o portfólio normativo passará por mudanças no modelo de autorização, via um acordo de adesão às novas regras, para evitar conflito das autorizadas com as novas concessões.

“Se eu estou estudando uma concessão, e a empresa pede uma autorização, a política pública tem que negar”, defendeu o secretário na conversa, cujos principais trechos estão abaixo.

Tripé ferroviário
“Como teve o tripé do Plano Real, meta de juros, câmbio flutuante e responsabilidade fiscal, quero comunicar algo semelhante com o Plano das Ferrovias. Basicamente, vemos a possibilidade de desenvolver o setor de ferrovias, com essa parte fiscal. O plano nacional está em elaboração e não foi divulgado porque não vamos fazer isso sem essa dimensão fiscal do plano. Muitos planos são apresentados sem essa preocupação da sustentabilidade financeira. Além da dimensão financeira e fiscal, queremos um banco de projetos e políticas públicas para atrair o privado com segurança jurídica. Nessa área, que chamo de portfólio normativo, teremos três pontos: carga, passageiros e devolução de trechos.”

Planos internacionais
“Vejo uma agenda global muito favorável a ferrovias. Os EUA estão alocando 66 bilhões de dólares no orçamento para ferrovias. A Índia lançou um plano nacional com 30 bilhões de dólares. Alemanha e Portugal lançaram planos nacionais. No Brasil, essas coisas não são da noite para o dia. O Brasil estava vindo de uma época num modelo econômico muito diferente, que não tinha espaço fiscal para ferrovias. Agora estamos percebendo ventos favoráveis para essa concertação política em prol das ferrovias.”

Concertação com o Congresso
“Tudo isso está conectado a uma coisa que eu estava conversando com o Jorge Gerdau, a quem admiro. Ele falou uma coisa muito interessante, que o Brasil precisa de uma insuflação política em favor das ferrovias para tornar o país competitivo. O que ele quis dizer com isso, e bate muito com o que tenho lido na história? 

A gente precisa, para desenvolver o setor de ferrovias, de uma concertação política em torno das ferrovias e um olhar especial para as finanças públicas e privadas. É um setor que exige uma Parceria Público-Privada [PPP], passa pelo orçamento público. E o orçamento público tem uma natureza política. Por isso é preciso dessa concertação do Executivo com o Legislativo em torno das ferrovias.”

VGF
“Essa parceria no orçamento promoveu [a implantação de] 24 mil quilômetros de ferrovias entre 1874 e 1914. Por causa de uma legislação de 1873 que permitiu um modelo de PPP, que dava as subvenções quilométricas. Não gosto de chamar de subvenção ou subsídio porque isso traz muita polarização em cima do tema. Chamo de VGF (Viability Gap Found), que é um instrumento muito usado na Ásia. Para nós aqui é com um aporte. Você reduz o risco e atrai o privado. Ferrovia tem uma complexidade porque tende a ser um monopólio e tem uma necessidade de capex muito elevado, além de ser indutora de demanda. Muitas vezes, no início, ela opera abaixo do custo médio do empreendimento. Esse aporte é que atrai o privado a entrar.”

Outorga das renovações
“Na parte do dinheiro, o que a gente fez foi um procedimento de spending review no programa de renovação antecipada. Criamos um grupo de trabalho para isso e discutimos na área de consenso do TCU [Tribunal de Contas da União] mudanças no contrato da Rumo, que também se conectaram com a revisão do programa. No processo, usamos boa técnica, como é feito aí fora.

Identificamos as principais variáveis que afetam a eficiência do programa, olhamos relatórios de avaliação do Ministério da Fazenda, do TCU, para identificar pontos de melhoria. Nesse caminho, identificamos um problema. A indenização antecipada dos investimentos não amortizados. Pela Lei 8.987, isso acontece quando você sai da operação. Você não vai ter mais a receita do investimento e você vai ter que indenizar. A lei é clara. Mas quando você renova, o modelo traz a amortização dos investimentos [no novo contrato] e ainda assim você abateu isso na outorga. A gente percebeu que isso comprometeu a precificação do ativo.”

Teto de gastos
“Acho que o teto de gastos influenciou nisso. Ele gerou contingenciamento, mas teve outras consequências. Já tinha percebido, quando estava no Congresso, que gerou aumento de projeto para renúncia de receitas. O gestor público não pode fazer nada pelo lado da despesa, ele vai para a receita. É como se eu devesse para todo mundo e você me devesse dinheiro. Eu chego para você e digo que, se o dinheiro chegar na minha conta, vão pegar porque eu estou devendo. Aí eu digo, faça o seguinte: faz o investimento para mim. Não deixa o dinheiro cair na minha conta. É a lógica do investimento cruzado.

Mas o setor privado almeja maximizar seus ganhos. Ele não está preocupado com o setor público, e nem deveria. Se eu estivesse lá, eu estaria pensando em maximizar os lucros da minha empresa. Nesse contexto, o que você vai falar para mim: beleza, mas quando for precificar, vamos precificar de outro jeito. As renovações pesaram muito para o interesse privado e isso atrapalhou a precificação dos ativos. Quando criamos o GT [Grupo de Trabalho], não queremos quebras de contratos. Queremos dentro de uma relação consensual, respeitar contratos.”

Descumprimentos da Vale
“A gente identificou descumprimentos contratuais da Vale nos contratos da [Estrada de Ferro] Vitória a Minas e [Estrada de Ferro] Carajás [A empresa vem negando tais descumprimentos]. MRS são outras questões. Não vou entrar em detalhe porque esse assunto está sendo conduzido pela Conjur e pelo ministro [Renan Filho]. A gente fez o trabalho técnico de sinalizar e mostrar. Eles tentaram mudar o contrato com a ANTT [Agência Nacional de Transportes Terrestres] para resolver o problema e a gente deu uma segurada.

A negociação continua e sou otimista. Ela está escalando para questões que envolvem inclusive judicializar, o que não é bom para ninguém. Acho que a gente vai conseguir chegar em consenso. Para o governo e a empresa não é bom. Mas existem descumprimentos contratuais claramente identificados [da Vale]” (leia nota da Vale no final da entrevista).

Revisão da MRS
“A MRS tem essa questão que envolve esse procedimento equivocado. Nesse processo de spending review, já é uma questão institucional do TCU obrigando a verificar os demais contratos porque houve uma inadequação econômico-financeira, e a MRS se enquadra nesse caso. Houve uma duplicidade porque você deu 35 anos para a concessionária, que não é como o que sai e tem que ser indenizada, ela continua.”

Ação orçamentária
“O Tesouro tem duas receitas. As ordinárias estão muito comprometidas com saúde, educação, previdência. Estamos levantando recursos próprios. O setor de infraestrutura gera para seus ativos recursos como outorgas, indenizações. Estamos querendo criar um orçamento próprio para que a gente tenha recursos para induzir o setor privado via aportes. Aí entramos na segunda parte, que é a ação orçamentária, a 00VS, que permite aporte de recursos em empreendimentos de ferrovias. Houve essa aprovação que envolveu a concertação entre Legislativo e Executivo.  

Os ministérios do Planejamento e da Fazenda toparam na descrição da ação o mecanismo para projetos com VPL negativo ou complexo em termos de engenharia. Foi um avanço. A gente está construindo um arcabouço fiscal para conectar a política e as finanças em prol da expansão das ferrovias. O orçamento já trouxe R$ 400 milhões neste ano [nesta ação]. O que entrar no orçamento agora de outorgas e indenizações a gente pode trazer para essa ação.”

Derrubada do veto
“E agora temos um segundo movimento que foi a derrubada do veto no fim do ano do artigo 66 caput [da Lei das Ferrovias]. Os recursos decorrentes de ações de ferrovias ficam vinculadas ao setor de infraestrutura logística e de mobilidade [com a derrubada do veto]. A vinculação não necessariamente vira dinheiro garantido. É uma chancela política dentro do processo de validação para dizer que esses recursos devem ser reinvestidos no setor. 

O fundo ainda está submetido às regras fiscais, mas [quanto a] isso nós ainda vamos ter uma terceira etapa que vai ser construída [para liberar os recursos]. Mas avançamos porque criamos uma ação que nunca teve e criamos a vinculação que também nunca teve. Agora, vamos operacionalizar como operar essa ação e como proteger essa ação de eventuais limitações. 

Temos conversado com os técnicos do Planejamento, onde conheço muita gente e vim de lá do meu início de carreira. Entendemos no nível técnico que essas receitas próprias deveriam ter tratamento diferenciado porque você incentiva o gestor público a ir buscar essas receitas próprias. Ao longo de anos, vi que muitos chegam pedindo dinheiro. Eu quero chegar com um saco de dinheiro na mesa e dizer a eles: o que vamos fazer com isso?”

Demora do plano
“A direção existe. A velocidade vai variar. Isso [a renegociação das renovações] está sendo tocado pela alta administração, envolvendo Presidência e ministro. Tendo em vista que existem descumprimentos contratuais e que ela [Vale] já está inadimplente, acho que isso, quando ela perceber que está exposta, pode acelerar.

Mas ferrovia também não sai da noite para o dia. O que estamos construindo é um plano nacional para que a gente consiga dobrar o setor de ferrovia na matriz de transporte. Demanda velocidade, mas vai ter seu tempo. O que estamos construindo é algo com bases sólidas. Estamos avançando em outras pontas. A ponta fiscal é muito importante porque é preciso ter essa clareza. Não iremos conseguir expandir as ferrovias como o mundo está fazendo e como o PNL [Plano Nacional de Logística] está solicitando sem dinheiro.”

Bons projetos
“Você pode ter todo o instrumental, mas precisa de bons projetos. O grande legado que a gente pode deixar é um banco de projetos que a gente deu diretriz para a Infra S.A. estudar, com praticamente a nossa malha toda. A grande dificuldade que eu encontrei foi uma gaveta sem projetos prontos e estruturados. Estamos indo para a experiência internacional. Austrália e Chile têm bancos de projetos prontos, para quem vier. É do Estado. Vamos separar entre os menos avançados e os mais avançados, que inclusive você pode fazer o aporte. É preciso ter não só o dinheiro, mas o banco de projetos para integrar com o orçamento, mostrar que o projeto tem uma relevância econômica, ambiental, social.”

15 mil quilômetros
“Se a gente tiver grana hoje, eu não posso usar na Ferrogrão. Tem que atualizar os estudos. Se quiser botar grana na EF1-118, eu não tenho [projeto]. A Malha Oeste é a mais avançada porque o CAF [Banco de Desenvolvimento da América Latina] já fez os estudos. Na Transnordestina, (…) a Infra S.A. está fazendo os levantamentos e diagnósticos. Tem o corredor Leste-Oeste, da Fico-Fiol, que vamos estruturar. Do ponto de vista de projetos, vamos trazer cerca de 15 mil quilômetros de ferrovias estudadas. Estamos estudando [quais os trechos]. A ideia é deixar uma carteira.”

Renovações paradas
“Os processos de renovação estão parados porque estamos olhando para a vantajosidade. Se houver vantajosidade em relação à licitação, ótimo. A gente não tem preconceito com a renovação. A gente só acha que o ativo tem que ser bem precificado porque não estamos naquele ambiente de ‘faz aí que não pode entrar dinheiro na minha conta’. Agora, estamos num ambiente em que o dinheiro vale.

As concessões estão se aproximando do final da vigência e vai ser difícil demonstrar vantajosidade. Tem alguns critérios objetivos. Se eu chego para o TCU e digo que não vai precisar indenizar o amortizado, se topar devolver trechos, acho que é possível. E se construirmos [o plano], a gente sai daquela coisa de que só investimento vale. Constrói-se uma vantajosidade financeira dentro de uma governança que pode fazer uma PPP. Por isso, eu acho que é possível ainda fazer, desde que haja vantajosidade.”

Estudos contratados
“Independente de sair ou não, já estamos startando o modo diligente. Pedi para a Infra S.A. estudar a licitação. E a ANTT para tomar as providências para licitar. Daí teremos levantamento de ativos e passivos, vai envolver uma transição entre operadores. Preciso iniciar isso, porque [o fim] está próximo. Mas não estou fechando a porta para a renovação. Vai ser interessante ter a licitação e a renovação uma ao lado da outra. Mas a licitação é a regra da Constituição e não vejo problema em fazer. Acho que você gera a competição.”

Chamamentos públicos
Na contratação da Infra S.A., estamos olhando para licitações, mas também para chamamentos públicos. Estamos olhando a malha como um todo, até para ver alguns trechos que não têm mais vocação ferroviária, que podem servir para outros temas, projetos urbanísticos, resolver questões de moradia. Vai ser um banco de projetos completo e vai gerar um grande legado.  

Portfólio normativo
Dinheiro e bons projetos não são suficientes. A gente precisa de um terceiro critério que é o portfólio normativo, que vai olhar para passageiros, carga e devolução de trechos. 

Passageiros
Conversamos com o setor e [a proposta de decreto] está em consulta pública [o prazo de contribuição foi encerrado após a entrevista]. Vai ser muito importante para o setor porque vai dar diretrizes, objetivos e regras básicas para que a gente consiga desenvolver projetos de passageiros para o Brasil. Alguns serão estudados nesse banco de projetos. Entendemos que esse normativo vai dar segurança jurídica para os investidores verem onde estão se metendo. É uma grande demanda da sociedade e vai ser um grande legado deixar um decreto na forma de política nacional de transporte de passageiros. O que queremos é dar princípios, diretrizes e objetivos. Eu gosto muito do número três.

Carga
No setor de cargas, ainda estamos em diálogo com o setor. Não está em consulta pública. Esse é mais complexo porque tem um passado para corrigir com segurança jurídica e um futuro para indicar. Na época que eu participei [da elaboração] do PLS [Projeto de Lei do Senado] 261, no meio do caminho veio uma MP [Medida Provisória]. Essa MP gerou uma corrida desordenada para pedidos de autorização. Isso nem é uma opinião pessoal, conversando com o setor percebo isso. Quando a gente discutia o PLS, a gente olhava muito para short line, para ter os corredores e as alimentadoras.

A ANTT é obrigada a autorizar desde que haja aderência com a política pública. A própria lei dá um caminho para que a política pública vete pedidos. Se eu estou estudando uma concessão e uma empresa pede uma autorização, a política pública tem que negar. Como você está numa concessão e dá autorização para outra [ferrovia]? Se são dois trechos coincidentes de autorização, aí é coisa que o privado vai ter que fazer a cooperação e se resolver. Já tem a regra própria. O que chamo de coincidentes aqui seria o de concessão, que eu abro, e a outra empresa pede ali. Isso vai atrapalhar a minha concessão. Se eu tenho um parceiro e outra empresa pede do lado, a política vai negar.

Adesão
A política de carga vai classificar as ferrovias por sua funcionalidade. Você tem as estruturantes e as short lines. Nas short lines, a tecnologia pode ser uma velocidade mais lenta. É um negócio privado. A gente pode exigir um capex menor. Para as estruturantes, já temos que pensar em interoperabilidade, fazer investimentos quando saturar. O preço não pode ser abusivo por ser um corredor estruturante. Não pode ser lei da selva.

A dificuldade para fazer isso é que não posso quebrar contrato. O que queremos fazer é: se você topar o que estamos pensando em política pública, você vai poder ter um apoio institucional. Você vai estar em parceria [com o poder público] e eu posso te ajudar porque você vai estar compatível com a política. Mas se você quiser lei da selva, ficará por sua conta e risco, conforme prevê o Marco das Ferrovias. É como se fosse uma adesão a uma política nova, para quem já tem. Acho que vai ser bom para o autorizado. Não faz sentido ele ter um corredor estruturante com lei da selva. 

Autorizações
Mais de 70% dos autorizados não fez absolutamente nada. Nem iniciou licenciamento ambiental. Dos que iniciaram [14 até o ano passado], a maior parte é short line. Dos R$ 255 bilhões que estavam estimados, R$ 58 bilhões é short line. É a maior parte dos contratos. Os estruturantes são a menor parte dos contratos, mas a maior parte do dinheiro [previsto], R$ 166 bilhões. 

Nesses R$ 166 bi, os desafios são enormes. Se a empresa não entrar na adesão, ela seguirá por sua conta e risco. Os recursos são escassos e é melhor focar em quem está querendo fazer um negócio melhor para o país. Tudo isso está em conversa com o setor porque foram várias questões levantadas. Não vamos fazer nada sem ouvir o setor privado. A ideia é construir isso e levar ao ministro o que construímos.

Outro lado
A Vale está cumprindo os contratos de renovação antecipada de suas duas ferrovias, EFC (Estrada de Ferro Carajás) e EFVM (Estrada de Ferro Vitória a Minas), informou a empresa em resposta à Agência iNFRA.

O secretário nacional de Ferrovias do Ministério dos Transportes, Leonardo Ribeiro, afirmou que foram encontradas inexecuções nos contratos que o governo quer renegociar por entender que haveria erro na precificação dos ativos na renovação concretizada em 2021.

“A Vale continua cumprindo com as obrigações decorrentes da renovação antecipada das ferrovias Estrada de Ferro Vitória a Minas e Estrada de Ferro Carajás em 2020, tendo entregado 100% do compromisso cruzado da Fiol [Ferrovia de Integração Oeste-Leste] e adquirido os equipamentos necessários para expansão da oferta de trem de passageiros. As obras de mobilidade urbana, que irão beneficiar 33 municípios a partir de investimentos previstos de R$ 2,8 bilhões, e a obra da FICO [Ferrovia de Integração Centro-Oeste], com desembolsos de R$ 10,7 bilhões, seguem em implantação”, informou a companhia.

No início do ano, outra empresa que renovou contrato de concessão ferroviária, a Rumo Malha Paulista, pediu para fazer um acordo com o governo porque estava atrasada com investimentos previstos e poderia perder o contrato por descumprimentos. O acordo foi mediado pelo TCU (Tribunal de Contas da União).

Nessa renegociação, houve um acordo no qual a empresa reconheceu que a precificação do ativo na renovação deveria ser alterada e se comprometeu a pagar mais R$ 670 milhões por isso. No entanto, ficou designado na decisão do tribunal que cada contrato de renovação teria seu caso analisado especificamente.

O governo tenta fazer com que Vale e MRS (que não quis se pronunciar) negociem a reprecificação dos ativos. Mas as empresas não indicam até agora que vão aceitar, indicando que está havendo mudança unilateral dos contratos. Estão previstas para janeiro novas rodadas de conversas após a decisão do TCU, que, mesmo não tornando obrigatória a revisão, está sendo interpretada no governo como algo que obrigaria a revisão.