Amanda Pupo e Beatriz Kawai, da Agência iNFRA
A ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) avançou na elaboração da norma de referência que tentará harmonizar e aprofundar critérios técnicos no tratamento das revisões tarifárias dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil. Entre outras medidas, a futura NR (Norma de Referência) vai orientar como as agências locais devem disciplinar os procedimentos de revisão extraordinária e reequilíbrio dos contratos, ponto que persiste como preocupação entre as operadoras – seja pela morosidade nos processos ou por interferências políticas que brecam esse tipo de ajuste nas tarifas.
A proposta da NR, que passará por consulta pública, também vai dar diretrizes sobre como os órgãos subnacionais devem regulamentar a remuneração dos investimentos feitos pelas empresas; estabelecer regras para reconhecimento de receitas acessórias; e definir mecanismos de incentivo à eficiência e qualidade dos serviços para que a universalização – cobrada pelo marco legal do saneamento até 2033 – seja alcançada; além de outros pontos. A abertura da consulta por um prazo de 45 dias foi aprovada em reunião da diretoria da ANA nesta terça-feira (28).
O desenho sugerido pelo órgão parte do diagnóstico de que as agências locais, responsáveis por regular diretamente os contratos de saneamento, apresentam entre si uma ampla variação de metodologias que baseiam as revisões tarifárias, como a forma de calcular a tarifa média ou a receita de equilíbrio de um contrato. Há ainda diferenças na maturidade regulatória e na capacidade técnica dessas entidades, além de influências políticas que afetam a autonomia dos reguladores.
As revisões tarifárias são pilares essenciais para a sustentabilidade dos contratos porque adaptam, via tarifa, a remuneração da concessionária aos custos e investimentos realizados ou programados – além de recompor o equilíbrio do contrato em situações não esperadas.
Se, por um lado, parâmetros eficientes são relevantes para pagar adequadamente as empresas, eles também são importantes para impedir que os prestadores sejam sobrerremunerados, onerando de forma indevida o usuário. Como o volume de investimento cobrado para que o Brasil alcance a universalização é expressivo, esse equilíbrio se torna especialmente sensível para o setor atualmente.
Sensibilidade política
As revisões tarifárias se distinguem em três tipos. Podem ser periódicas, definição dada às revisões previstas em contratos com regulação discricionária, modelo em que a agência tem maior margem para definição da tarifa. Ordinárias, que reavaliam as condições da prestação dos serviços em contratos licitados por regulação contratual. E extraordinárias, recompondo o equilíbrio a partir do que foi definido na matriz de riscos.
Essa terceira modalidade ainda causa preocupação especial porque as empresas continuam tendo dificuldades para conseguir processar seus pleitos de reequilíbrio. O fato de a tarifa atual estar chegando próximo a um limite de aceitação social torna esses processos politicamente sensíveis.
“Necessariamente, cada mudança que você faz, que aumenta custos, ou cria situações que gerem custos novos, isso tem que repercutir na sustentabilidade do contrato”, disse à Agência iNFRA a diretora Regulatória e de Governança Corporativa da Abcon (Associação Brasileira das Empresas de Saneamento), Thaís Mallmann.
No último ano, várias empresas precisaram recorrer a processos de reequilíbrio para incorporar nos seus contratos a política de tarifa social à população mais pobre – exigência imposta pelo Congresso Nacional em 2024 e cuja recomposição pela perda de receita gerada precisou ser feita pela revisão tarifária sobre a conta dos demais clientes.
Agora, no horizonte das empresas está outra alteração aprovada pelo Congresso, a reforma tributária, que fará a carga de tributos do setor de saneamento sair de aproximadamente 9,74% para o patamar superior a 26%. Ao votar a abertura da consulta pública para a NR da revisão tarifária, a ANA confirmou que dedicará no documento um capítulo específico com diretrizes para os reequilíbrios decorrentes da reforma, conforme havia mostrado a Agência iNFRA.
Discricionário x contratual
Embora a harmonização regulatória seja considerada importante pelos prestadores de serviço – motivo pela qual o setor comemorou a atribuição dada pelo marco legal à ANA –, o mercado também pondera ser relevante que a NR diferencie a regulação discricionária da contratual. O receio é de que, ao definir diretrizes sobre como devem se dar as revisões tarifárias, a ANA acabe interferindo em metodologias que já estão pacificadas nas regulações contratuais.
A minuta da proposta que entrará em consulta ainda não foi divulgada pela agência, mas, na análise de impacto regulatório que baseou o texto, os técnicos da agência fazem essa distinção em vários momentos. Há inclusive a conclusão de que os problemas que a norma de referência tentará tratar não tendem a afetar de forma significativa a prestação dos serviços no modelo contratual, já que esses instrumentos já pré-definem como a tarifa deve ser processada.
A situação é diferente na regulação discricionária, na qual a revisão tarifária periódica constitui o principal instrumento de reavaliação das condições da prestação dos serviços. Apesar dessa diferença, as revisões tarifárias extraordinárias afetam os dois tipos de regulação de forma similar. “A presente Norma de Referência sobre Revisão Tarifária também disciplinará as revisões tarifárias extraordinárias, que se configuram como instrumento comum e transversal a ambos os modelos regulatórios”, diz o relatório.
Em seu voto pela abertura da consulta pública, a diretora interina Ana Paula Fioreze avaliou que um dos principais méritos da proposta seria o de conduzir uma harmonização nacional das revisões tarifárias sem desconsiderar as diferenças existentes entre os entes reguladores e os distintos arranjos de prestação dos serviços de saneamento.
“A norma estabelece diretrizes, metodologias e parâmetros de referência destinados a promover maior uniformidade regulatória, mas preserva espaço para que as entidades reguladoras infranacionais adaptem sua implementação às peculiaridades locais, às características dos contratos e ao grau de maturidade institucional e regulatória de cada contexto”, defendeu.
Drenagem
A relatora ainda destacou que a proposta da NR também vai tratar dos custos de atividades interrelacionadas entre o esgotamento sanitário e a drenagem urbana. A sugestão partiu do entendimento de que, em determinados municípios, há atividades operacionais compartilhadas ou tecnicamente integradas entre esses sistemas.
Nesses casos, determinados custos relacionados à drenagem podem ser necessários para assegurar o adequado funcionamento do sistema de esgotamento sanitário. Assim, a minuta permite que as entidades reguladoras reconheçam esses custos para fins tarifários, desde que sua vinculação ao serviço de esgotamento sanitário seja devidamente comprovada – e observadas salvaguardas para evitar dupla contabilização ou remuneração indevida de atividades típicas de drenagem urbana.
