Bruno Dantas*, colunista da Agência iNFRA
Deixei o Tribunal de Contas da União em setembro, depois de doze anos como ministro e dois como presidente, e escrevo agora sobre ele de fora. Devo dizer de saída em que condição o faço. Participo do debate público, a partir de agora, como advogado e professor, sem prerrogativa alguma e sujeito, como qualquer cidadão, a errar em público e a ser corrigido. A Constituição me proíbe, por três anos, de advogar perante o Tribunal que integrei (art. 95, parágrafo único, V, c/c art. 73, § 3º), e considero a regra boa.
O que segue, com esta coluna que passo a assinar regularmente na Agência iNFRA, é a tentativa de organizar algumas ideias que a experiência me impôs e que continuam a me parecer verdadeiras. Doze anos no Tribunal de Contas da União me ensinaram, sobre concessões, algo que cabe em uma frase: o controle previsível é a obra pública mais barata que o país pode fazer.
Cheguei ao Tribunal em 2014 com a formação de um processualista, para quem o contrato é uma fotografia: as partes posam, o notário registra, e depois se discute quem traiu a imagem. Levei alguns anos para compreender que uma concessão de trinta anos é um filme, e que ninguém escreve o roteiro inteiro no primeiro dia.
Oliver Hart e Oliver Williamson deram nome a esses instrumentos, contratos incompletos, e demonstraram o que o senso comum do engenheiro já sabia: quanto mais longo o prazo e mais específico o ativo, menos o contrato consegue antecipar, e mais importa o mecanismo pelo qual será adaptado. Um porto arrendado por até setenta anos, uma rodovia por trinta, uma linha de transmissão por trinta e cinco vão atravessar governos, crises cambiais, mudanças tecnológicas e ao menos uma pandemia. O contrato que não previu isso não é um contrato mal feito. É um contrato.
O problema brasileiro nunca foi a incompletude, e sim o que o sistema fazia com ela. Diante de um contrato que precisava mudar, o gestor tinha três caminhos: renegociar e responder pessoalmente pela renegociação, porque toda repactuação era lida como favor; litigar e esperar uma década pela resposta da arbitragem ou do Judiciário; ou devolver o ativo, que a Lei 13.448, de 2017, converteu na única saída juridicamente segura de um contrato que deu errado.
A doutrina chamou o fenômeno de apagão das canetas, e o Congresso reagiu em 2018 com a reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, cujos artigos 20 a 22 mandaram o controlador considerar as consequências práticas de suas decisões e os obstáculos reais do gestor, e cujo artigo 26 autorizou compromissos para eliminar irregularidades e incertezas jurídicas. A lei estava lá. Faltava montar a sala.
A sala foi montada em dezembro de 2022, por decisão unânime do Plenário do Tribunal e com o apoio do Ministério Público de Contas, na forma de uma secretaria dedicada à solução consensual de conflitos. Sua premissa é simples e, penso, correta: o auditor não negocia, o auditor verifica.
Agência reguladora, ministério setorial e concessionário sentam-se à mesa; o Tribunal se senta com eles na condição de testemunha técnica, e cada etapa do que se poderia chamar de making-of do acordo é documentada, o que transforma a solução consensual em um ato auditável, algo que a velha renegociação de gabinete jamais foi. Ao final, o termo vai ao Plenário, que homologa ou não, e o gestor que o assinou sabe que não responderá por ter feito o que o Tribunal viu e aprovou.
Os resultados estão na página oficial do Tribunal, à disposição de quem quiser conferir. Mais de vinte acordos homologados em pouco mais de três anos: a BR-101 fluminense, a Régis Bittencourt, a Fernão Dias, a ViaBahia, as Malhas Paulista e Sul, a MRS, o Galeão, Guarulhos e Cuiabá, a migração das concessões de telefonia fixa para o regime de autorização, as usinas de energia de reserva.
Em julho deste ano, a saída da Concebra da BR-060 foi homologada por maioria apertada, depois de o Plenário devolver a proposta para revisão do abatimento da dívida, e ninguém que acompanhou aquele julgamento dirá que homologar é carimbar.
O instituto, aliás, já saiu da infraestrutura: há acordos sobre a fiscalização agropecuária federal, sobre a Fiocruz e sobre os aportes do fundo de pensão do BNDES. O modelo também se corrigiu: a Instrução Normativa 101, de 2025, ampliou os legitimados, trouxe a Advocacia-Geral da União para dentro das reuniões e deu aos agentes públicos que negociam a garantia expressa de que só responderão por dolo ou fraude.
Duas lições me parecem valer para além do modelo. A primeira é a do título. Douglass North demonstrou que o que separa economias prósperas de economias estagnadas não é a disponibilidade de capital, mas a qualidade das instituições que reduzem o custo de transacionar. Capital não falta no mundo; o que falta ao Brasil é previsibilidade, e a previsibilidade se precifica.
Cada ponto percentual de prêmio de risco embutido na taxa de desconto de uma concessão de trinta anos representa bilhões de reais que deixam de ir para o asfalto, para a linha de transmissão ou para o saneamento, e vão remunerar o medo. Um controle imprevisível é um fator de risco precificado pelo mercado; um controle previsível é, por isso mesmo, uma das obras públicas mais baratas que este país pode fazer.
A segunda lição é mais desconfortável para quem a aprendeu do lado de dentro. O controle precisa chegar antes, e o acompanhamento prévio das desestatizações, que a Instrução Normativa 81, de 2018, sistematizou, é uma das melhores coisas que o sistema brasileiro produziu, porque o investidor entra sabendo que o desenho da concessão já passou pelo escrutínio.
Mas conheço a tentação, porque a senti, de o controlador ir além e começar a redesenhar a política pública. A Lei de Introdução é clara ao exigir que a discricionariedade do administrador seja controlada quanto à sua juridicidade, e não quanto ao seu mérito. Um tribunal que se torna coautor da modelagem perde a condição de julgá-la. A consensualidade, curiosamente, disciplina essa tentação, porque obriga o controlador a se sentar à mesa na condição de quem verifica, e não de quem decide.
Não vejo nisso matéria para lei. A solução consensual nasceu do poder de auto-organização que a Constituição confere aos tribunais, e a faculdade de mediar conflitos sob sua jurisdição decorre das competências que já possuem. O que a sustenta, portanto, não está no Congresso, e sim na prática: na qualidade dos acordos, na transparência do procedimento e na disposição de cada composição do Tribunal de continuar sentando à mesa.
Em ano eleitoral, vale registrar que o instituto não pertence a governo algum. Nasceu de uma consulta de ministros de Estado, serviu ao governo que a formulou e servirá ao próximo, seja ele qual for. A mesa, porém, tem dois lados: o modelo só sobrevive se os acordos resistirem ao escrutínio público, e quem se sentar esperando a velha renegociação de gabinete, agora com carimbo, não entendeu o instituto e o enfraquecerá para todos os demais.
Continuo no tema, agora de outro lugar. Na FGV Direito Rio, ajudamos a criar em 2025 o FGV Consenso, um centro de pesquisa e monitoramento da consensualidade aplicada à administração pública e à regulação de infraestrutura, e é de lá que pretendo seguir observando o que o Estado brasileiro faz com a capacidade, ainda recente, de conversar.
*Bruno Dantas é advogado, professor do doutorado em Direito da Regulação da FGV Direito Rio e sócio sênior da Fides Global Consulting, consultoria de compliance, integridade, comunicação corporativa estratégica e gestão de crise e reputação. Foi ministro do Tribunal de Contas da União (2014-2026), presidente do Tribunal (2023-2024) e presidente da Intosai (2022-2024).
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
