Amanda Pupo e Luiz Araújo, da Agência iNFRA
A pasta “Carteira de Projetos de Concessões Rodoviárias”, com 48 cards sequenciais, traz em sua primeira folha um gráfico impactante sobre crescimento do número de leilões realizados pelo Ministério dos Transportes. Uma linha quase horizontal, contínua ao longo de 20 anos seguidos, próxima do zero, dá lugar a uma quase vertical nos últimos três anos que termina no número 14.
“Mas o que importa é esse aqui”. A secretária nacional de Transporte Rodoviário da pasta, Viviane Esse, tira o card 22, onde estão estimados os valores que as 38 concessionárias que operam vias federais no país vão realizar até 2029: R$ 218 bilhões, quase o dobro de tudo o que foi executado em três décadas de concessão de estradas federais.
“Por mais que a gente esteja vivendo esse momento, a gente ainda não tem noção de que realmente estamos fazendo 30 anos em três anos. Vai fazer muita diferença para os trabalhadores brasileiros”, define a secretária sobre a transformação que o setor de concessões rodoviárias viveu nos últimos três anos. Eram 11,2 mil quilômetros (17%) de malha federal concedida em 2022, a maior parte com obras paralisadas ou sem investimento, indo a 18 mil em 2025 (27,1%) e com previsão de fechar em 21 mil neste ano, quando a intenção é chegar a 35 contratos leiloados, incluindo as repactuações.
Em conversa com a Agência iNFRA na sede do ministério, a engenheira por formação e servidora concursada da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) desde 2006, que esteve pelo ministério à frente dessa mudança de patamar do setor de infraestrutura rodoviária, explica as alterações realizadas para levar o país a estar próximo de um ciclo de investimentos que só se viu nos anos do chamado “Milagre Econômico” dos governos militares dos anos 1970.
Reconhecida de forma ampla pelos principais agentes do setor como uma transformação, a garantia até agora de 23 novos contratos de longo prazo leiloados num período de pouco mais de três anos tem a vantagem adicional de estar contratada junto a 16 diferentes grupos empresariais.
Atraídos por um novo modelo, esse amplo arco de empresas ajudou a encerrar o que na década passada se caracterizou como um duopólio, que venceu quase todas as disputas. Poucas empresas, baixos investimentos e problemas que não se resolviam por anos levaram o setor a um quadro de desânimo. As concessões acumulavam obras paralisadas ou sequer iniciadas, além de contratos sem previsão de investimentos após a fase inicial, mesmo que a qualidade do serviço piorasse.
“Tínhamos 53% da malha avaliada como boa ou regular. 70% das obras previstas nas concessões estavam paralisadas”, aponta Viviane.
Um amadurecimento de todo o sistema, o que inclui agências reguladoras, autores de estudos, órgãos de controle e sistema financeiro, e a autonomia e o apoio do então ministro Renan Filho e do atual, George Santoro, então secretário-executivo da pasta, às ações necessárias para as mudanças na forma de fazer as concessões são, para ela, fatores essenciais para o que ela classifica como uma virada.
Mudanças
Do ponto de vista do investidor, o ambiente era considerado pouco previsível e com sinais negativos evidentes, o que afastava novos entrantes. O baixo número de empresas atuantes também era visto como um problema estrutural. As concessões ativas eram operadas, quase integralmente, por três grupos.
A estratégia de reorganização combinou aumento de investimentos públicos e ações para retomar a atratividade do capital privado. A proposta era organizar o setor e estabelecer diretrizes mais claras, criando um ambiente institucional mais estável. Inicialmente, buscou-se a padronização dos contratos. “Era difícil até mesmo para o usuário, que precisava passar por rodovias com cinco modelos diferentes”, diz Viviane.
Um projeto de concessão de rodovia se caracteriza por um longo tempo entre a decisão de realizar uma concessão e a assinatura do contrato, que passa pela realização do leilão, a parte publicamente mais visível da operação. Uma etapa fundamental são os estudos de viabilidade, que podem levar anos se não houver parâmetros para a tomada de decisão sobre como será a concessão.
Com a publicação da Portaria 995/2023, que institui a Política Nacional de Outorgas Rodoviárias, foram definidas diretrizes para os novos projetos. A aposta era que os estudos contratados nos governos anteriores ganhariam velocidade com a padronização e seria possível entregar um volume de contratos nunca visto.
Com as mudanças ainda em estruturação, o governo apresentou, em julho de 2023, sua carteira de projetos rodoviários. A previsão de 35 leilões em pouco mais de três anos foi recebida com ceticismo quase consensual pela plateia formada por investidores, representantes do mercado financeiro e operadores de infraestrutura. Uma reação que a secretária reconhece como normal, lembrando que sua própria equipe via a proposta com certa incredulidade.
Entre as melhorias, a nova política trouxe maior flexibilidade na estruturação dos projetos, permitindo ajustar os investimentos à realidade de cada região. As novas modelagens passaram a priorizar intervenções em pontos críticos, com expansão condicionada a gatilhos de demanda. Antes, os programas previam investimentos mesmo em áreas onde não havia demanda que os justificasse, o que acabou sendo usado como argumento para inadimplência em parte dos contratos.
Matriz de risco
As mudanças começaram a refletir de forma tímida. Os primeiros certames trouxeram novos entrantes, mas apresentaram baixa competição, incluindo uma tentativa deserta no leilão da BR-381 (MG). A secretária afirma que o choque provocado pela frustração nesse caso foi necessário para avançar em ajustes na matriz de risco dos contratos, que posteriormente se consolidariam como outro pilar para o sucesso da carteira de projetos.
“Precisávamos ‘sofrer’ ali para depois conseguir fazer os leilões”, avalia Viviane. A nova abordagem buscou reduzir incertezas e tornar mais claro o compartilhamento de responsabilidades entre poder concedente e concessionário. “Tivemos que alterar a matriz e dividir mais os riscos, como o investidor pediu. O mercado agora acredita porque há uma lógica. Quem investe bilhões acredita em planejamento, não em sorte.”
A padronização dos documentos e a integração entre equipes de estruturação e comercialização também são destacadas como fundamentais na gestão, o que evitou desalinhamentos nas apresentações aos interessados. “Quem estrutura tem que vender, porque sabe onde está cada solução do projeto”, diz a secretária.
Atração de players
Além das mudanças regulatórias e contratuais, o governo investiu na promoção ativa dos projetos junto a investidores nacionais e estrangeiros. Viagens de negócios foram uma das estratégias para ampliar a base de operadores. Entre 2023 e 2025, foram realizados oito roadshows, em seis países, e cinco missões técnicas, em quatro países. Ouvir diferentes visões sobre os problemas de modelagem do contrato foi fundamental para, segundo ela, dar segurança para fazer alterações que melhorassem o projeto para atrair mais concorrentes.
O esforço de internacionalização trouxe resultados concretos, com a entrada de novos players no mercado brasileiro. Empresas que antes não participavam dos leilões federais passaram a demonstrar interesse e algumas fizeram seus primeiros contratos, como o grupo francês Vinci Highways. Outras, como o fundo australiano Macquarie, adquiriram uma empresa nacional e passaram a disputar leilões federais. Fundos estrangeiros e nacionais começaram a se associar a grupos construtores.
Financiamento e cadeia produtiva
Outro aspecto considerado essencial foi a reformulação das condições de financiamento dos projetos. A atuação do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) foi adaptada para viabilizar novas formas de captação de recursos, com destaque para as debêntures incentivadas.
O selo de aprovação por parte do banco, mesmo sem financiamento direto, favoreceu os projetos. “O primeiro ponto é o investidor saber que aquele projeto é saudável”, pontua a secretária. Novos instrumentos como o project finance e o mini-perm também mudaram o patamar do modelo de financiamento.
A preparação da cadeia produtiva também fez parte da estratégia da gestão liderada por Viviane, com diálogo direto com fornecedores e empresas do setor. A intenção era antecipar a demanda por insumos e serviços, evitando gargalos na execução das obras. “Andávamos não só com os projetos de concessão, mas também com os de obras públicas. Viemos avisando: ‘Olha, a gente vai crescer'”, relata.
Repactuações
Além das mudanças para os novos contratos, outra frente para superar o quadro de baixos investimentos concentrava-se nos contratos estressados. No início de 2023, quatro concessionárias buscavam devolver os ativos. O governo montou grupos de trabalho para discutir alternativas à devolução, entendendo que acordos representavam um caminho mais rápido para a retomada das obras do que o modelo concebido em 2017 de devolução “amigável” para relicitação.
A construção do novo modelo exigiu um alinhamento mais estreito com o TCU (Tribunal de Contas da União), que já tinha realizado uma experiência de repactuação para contratos desse tipo e acabou por criar um órgão para analisar a legalidade e a economicidade das propostas, a SecexConsenso. “Precisávamos do respaldo do TCU para dar conforto aos técnicos”, explica Viviane.
Das 24 concessões ativas em 2023, 14 solicitaram que seus contratos fossem rediscutidos, incluindo concessões que não estavam inadimplentes, mas não tinham mais previsão de obras de impacto, mesmo com qualidade ruim de serviço. Sem acordo, essas obras só estariam prontas no final da próxima década. Desses, nove chegaram ao tribunal, com oito acordos aprovados.
Os princípios adotados nessas repactuações foram registrados previamente pelo ministério por meio de um documento oficial, a Portaria 848/2023. Entre eles, estava a comparação com um novo leilão, garantindo que a solução fosse mais eficiente em termos de custo e prazo. A lógica era assegurar que a renegociação trouxesse benefícios concretos em relação à alternativa de relicitação. Essa portaria é considerada no mercado um diferencial para que fosse possível fechar tantos acordos.
“Sempre comparamos com um leilão novo: a otimização tem que ser mais barata e as obras mais rápidas”, afirma a secretária.
Novo ciclo
A secretária avalia que os impactos do ciclo exitoso vão além da infraestrutura em si, atingindo diretamente a vida da população, com efeitos sobre a economia e a segurança viária. “Estamos falando de R$ 400 bilhões em investimentos contratados [para todo o período de cada concessão]”, afirma, em referência à estimativa da soma dos 35 leilões previstos – 23 já realizados desde 2023. “É uma mudança na economia. É redução de acidentes. A malha saiu de 53% para 75% [de avaliação positiva]. Fazer parte disso é impressionante.”
Após o fim da carteira atual, o Ministério dos Transportes iniciará um novo ciclo de projetos, com maior destaque para as concessões, com Capex mais intermediário, e às PPPs (Parcerias Público-Privadas). Para essa fase, ganha força a perspectiva de concessões com foco mais específico, voltadas a contratos de manutenção e eficiência operacional. Há também previsão de intensificação das negociações de transferência de ativos por meio de um mercado secundário. “Alguns podem querer ficar só no período de obra e depois sair para entrar outro grupo focado em operação. É natural.”
Na página 46 dos cards organizados pelo ministério, traçados do que podem ser os futuros projetos são destacados por Viviane. O desenho aponta vias que percorrem o Nordeste, a região do Matopiba, do Planalto Central, além de um pedaço menor de rodovia em Santa Catarina, estado que também tem demandado mais da infraestrutura nos últimos anos.
Esse novo ciclo, afirma Viviane, deve trazer ajustes regulatórios, com foco no aprimoramento de garantias e no acompanhamento das concessões, diante da redução do Capex em alguns projetos. A prioridade é assegurar a capacidade de execução sem restringir a concorrência, com possível adoção de monitoramento mais rigoroso e verificadores independentes da saúde financeira, em mudanças que devem ocorrer no momento adequado para preservar a estabilidade do ambiente de negócios.
Viviane observa que é preciso dar condições para o próximo ciclo de governo fazer novas contratações de investimento, “seja ele qual for”. Já existem 21 projetos contratados que poderão ser leiloados a partir de 2027, número que pode crescer, e serão licitados por outro governo, caso Lula não consiga se reeleger.
A iniciativa de plantar projetos para gestões que ainda virão também foi uma medida que ajudou a equipe atual a chegar aos números apresentados hoje, já que o então Ministério de Infraestrutura iniciou a discussão de algumas das concessões que foram concretizadas nos últimos três anos.
Sem bala de prata
A ideia de evolução está presente no raciocínio da secretária. Ao narrar a trajetória de construção do cenário atual, Viviane lembra que “ninguém tem bala de prata” ou “uma ideia mágica” que foi capaz de mudar a realidade do dia para a noite – e continuará sendo assim, o que passa mais segurança aos investidores.
“A matriz de risco foi evoluindo e se estabeleceu dentro de uma política. Passa para um investidor a certeza de que pelo menos nesse ciclo a política é essa. E no próximo ciclo, sendo esse governo ou outro, vai ter uma política que vai ser uma evolução. Por evolução, a gente sempre espera que seja algo melhor.”
