Luiz Afonso dos Santos Senna*
A concessão de rodovias costuma ser tratada como um problema de engenharia, finanças e regulação. Mas, antes de tudo, é também um arranjo jurídico-institucional complexo: um contrato administrativo de longo prazo, ancorado em leis, normas, direitos e deveres recíprocos, que redefine responsabilidades entre Estado, mercado e sociedade. Fala-se de Capex, WACC, matriz de riscos, duplicações, cronogramas e equilíbrio econômico-financeiro. Tudo isso é essencial. Ainda assim, há um elemento menos tangível (e igualmente decisivo) que frequentemente recebe atenção marginal: o marketing institucional e social. Aqui, uma primeira consideração: marketing é a estratégia e comunicação é a voz dessa estratégia.
Sem o marketing, mesmo projetos juridicamente sólidos, tecnicamente bem desenhados e financeiramente viáveis enfrentam resistência, instabilidade política e perda de legitimidade. Em concessões, marketing não é propaganda; é construção de confiança.
Rodovias concedidas afetam diretamente o cotidiano das pessoas. O pedágio é uma cobrança explícita, visível e recorrente. Diferentemente de impostos diluídos, ele é percebido imediatamente pelo usuário. Por isso, a aceitação social do modelo não nasce automaticamente do contrato assinado ou do edital bem estruturado. Ela precisa ser construída. Quando a sociedade não compreende por que paga, quanto será investido, quais obras serão entregues e quais riscos estão sendo assumidos pelo concessionário, abre-se espaço para desinformação, politização e judicialização. O debate degrada-se para o falso dilema entre “pedágio” e “gratuidade”, ignorando que a alternativa real costuma ser rodovia precária, acidentes, congestionamentos e custos logísticos mais altos.
Essa incompreensão aparece de forma recorrente em um argumento bastante difundido: “Já pagamos impostos demais, por que ainda pagar pedágio?”. A pergunta é legítima do ponto de vista do cidadão, mas revela uma falha estrutural de comunicação. Tributos financiam o orçamento geral do Estado e competem com saúde, educação, segurança e previdência; não garantem, por si sós, recursos suficientes e estáveis para duplicações, manutenção intensiva e operação permanente de alto padrão. O pedágio, ao contrário, é vinculado ao serviço, assegura fluxo contínuo de investimento e permite contratos de longo prazo. Quando essa distinção básica não é explicada com clareza, consolida-se a percepção de “bitributação”, evidenciando que o marketing das concessões no Brasil ainda tem sido insuficiente para esclarecer o funcionamento econômico do modelo.
Portanto, fica evidente que as concessões de rodovias não enfrentam apenas desafios técnicos, financeiros e regulatórios, mas também um problema essencial de governança comunicativa: quem deve liderar a narrativa pública e com quais instrumentos. A definição de papéis é central, pois cabe ao poder concedente, como política de Estado, sustentar a legitimidade institucional do modelo, enquanto à concessionária compete prestar contas sobre a execução do serviço; quando esses limites se confundem, abre-se espaço para questionamentos sobre captura, propaganda disfarçada ou conflito de interesses. Daí a importância de distinguir instrumentos: audiências públicas, relatórios de desempenho e transparência ativa pertencem ao campo da comunicação como dever de accountability, ao passo que campanhas educativas e ações de engajamento integram o marketing como estratégia de construção de confiança. Essa separação também delimita fronteiras éticas, evitando que técnicas persuasivas típicas do mercado substituam o necessário diálogo público; há diferença substantiva entre explicar o modelo e tentar convencer a sociedade de sua superioridade. Nesse arranjo, as agências reguladoras exercem papel mediador, garantindo neutralidade informacional e credibilidade, enquanto a efetividade das estratégias deve ser aferida por métricas objetivas, como pesquisas de opinião, redução de judicialização, estabilidade contratual e satisfação do usuário.
Na fase de estruturação do projeto, o marketing cumpre papel pedagógico. É o momento de explicar diagnósticos, metas de desempenho, cronogramas de obras, critérios tarifários e benefícios esperados. Transparência aqui não é formalidade: é prevenção de conflito futuro. Concebida ainda no âmbito do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem e posteriormente transferida à regulação da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), a primeira fase das concessões federais de rodovias deixou uma lição clara: qualidade técnica, por si só, não assegura legitimidade social; sem comunicação, diálogo e construção de confiança com usuários e lideranças locais, até contratos bem estruturados tornam-se alvos fáceis de contestação.
Após a assinatura do contrato, a comunicação deixa de ser promessa e passa a ser demonstração. Usuários não se convencem por planilhas financeiras, mas por resultados concretos: máquinas na pista, duplicações avançando, acostamentos pavimentados, atendimento médico e mecânico 24 horas, redução de acidentes e menor tempo de viagem. Relatórios de progresso, dados abertos, canais de ouvidoria, presença digital ativa e diálogo permanente com as comunidades transformam investimento em percepção de valor. Quando as entregas são visíveis, a tarifa passa a ser associada ao serviço; quando não são, instala-se a sensação de que “só se paga”.
Esse desalinhamento já apareceu em diferentes momentos em estados como Paraná e Rio Grande do Sul, onde a ausência de comunicação contínua com os vários stakeholders permitiu que reajustes tarifários ou mudanças operacionais fossem interpretados como abusos, ainda que previstos contratualmente, e foram explorados politicamente. Em muitos casos, o problema não estava no modelo econômico ou regulatório, mas na incapacidade de explicar, de forma simples e didática, o funcionamento da concessão. A falha era menos técnica e mais relacional.
Em escala local e regional, os efeitos dessa lacuna comunicacional podem ser ainda mais graves. Em alguns municípios e regiões metropolitanas, tentativas de concessão ou implantação de cobrança transformaram-se em verdadeiro caos político e social, não necessariamente por falhas técnicas do projeto, mas pela falta de informação qualificada e pelo uso oportunístico do tema por atores políticos. Experiências observadas em contextos como concessões de rodovias no município do Rio de Janeiro ilustram como debates sobre tarifas e contratos podem ser capturados por narrativas simplificadas e disputas eleitorais. Quando a comunicação institucional se ausenta, a desinformação ocupa o vazio, e decisões complexas passam a ser guiadas por emoções, não por evidências.
Há, porém, um aspecto institucional frequentemente esquecido. Uma concessão rodoviária, embora operada por um ente privado, permanece sendo um ativo público, integrante do patrimônio coletivo e parte de uma política de Estado. O programa de concessões não é da concessionária; é do poder concedente. Por isso, a defesa do modelo, a explicação das escolhas tarifárias e a comunicação de seus benefícios devem ser lideradas pelo próprio Estado. Quando a narrativa pública fica exclusivamente a cargo do concessionário, a mensagem tende a ser interpretada como interesse empresarial, e não como política pública, gerando desconfiança automática. Concessão é delegação de serviço, não transferência de responsabilidade política.
Além disso, à medida que os programas evoluem, surgem inovações tecnológicas e institucionais que aumentam ainda mais a necessidade de comunicação qualificada. Sistemas de pedágio eletrônico em fluxo livre, como o free flow, eliminam cancelas e cobram por trecho percorrido; novos formatos de contratação, como o diálogo competitivo previsto na Lei nº 14.133 de 2021, permitem soluções técnicas mais sofisticadas e maior interação com o mercado. São avanços relevantes em eficiência, justiça tarifária e inovação, mas envolvem conceitos complexos. Sem marketing eficiente, no sentido de traduzir essa complexidade em linguagem simples, didática e acessível, essas melhorias podem ser percebidas como ameaça ou aumento de custo, e não como benefício. Explicar bem passa a ser tão importante quanto projetar bem.
A controvérsia recente em torno da concessão da BR-364, em Rondônia, é um retrato bastante claro das tensões que hoje atravessam o setor de infraestrutura no Brasil, muito causado pela falta de uma visão mais ampla que o marketing poderia resolver. O que começou como uma discussão localizada sobre a data de início da cobrança de pedágio rapidamente evoluiu para um debate maior sobre risco regulatório, previsibilidade contratual e confiança social nas concessões. Em contratos de 30 anos, a economia obtida por alguns meses de arrecadação adicional é relativamente pequena, mas a reação social provocada por uma cobrança percebida como “repentina” pode ser arrasadora. Quando decisões administrativas ou judiciais passam a interferir no fluxo de caixa de um contrato, o problema deixa de ser técnico e se torna institucional, e isso, inevitavelmente, encarece todo o sistema.
Na fase de operação, o marketing torna-se permanente. Concessão é prestação de serviço diário. Isso exige diálogo constante com usuários, transportadores, prefeituras, comércio local e imprensa regional; exige explicar reajustes, divulgar indicadores de desempenho, comunicar inovações tecnológicas e demonstrar de forma transparente como os recursos arrecadados retornam em melhorias concretas. Trata-se de cultivar legitimidade ao longo de décadas. Sem esse cuidado, cada evento vira crise política; com ele, torna-se rotina compreendida.
Há ainda um efeito econômico direto frequentemente negligenciado. Comunicação eficiente reduz conflitos, diminui incertezas políticas e regulatórias e, consequentemente, reduz o risco percebido pelos investidores. Menor risco implica menor custo de capital e menor pressão sobre tarifas. Assim, o marketing deixa de ser despesa acessória e passa a ser instrumento de eficiência econômica e financeira. Ao construir confiança, contribui diretamente para a sustentabilidade do contrato, para a estabilidade regulatória e para a modicidade tarifária.
Concessões rodoviárias são, portanto, empreendimentos jurídicos, técnicos, financeiros e sociais. A lei estrutura o contrato, a engenharia constrói a rodovia, as finanças viabilizam o investimento, a regulação garante o equilíbrio, mas é o marketing que constrói a licença social para operar. Sem essa base, nenhum modelo se sustenta no longo prazo. Com ela, o pedágio deixa de ser apenas cobrança e passa a ser percebido como investimento coletivo em segurança, mobilidade e desenvolvimento.
No fim, a engenharia constrói a rodovia, as finanças viabilizam o investimento, a regulação sustenta o contrato, mas é o domínio da narrativa que legitima a concessão e permite que ela cumpra, de fato, seus objetivos públicos.
*Luiz Afonso dos Santos Senna é PhD, professor titular da UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul), consultor em infraestrutura, foi diretor da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), secretário de Mobilidade Urbana de Porto Alegre e conselheiro-presidente da Agergs (Agência Estadual de Regulação dos Serviços Delegados do Rio Grande do Sul). É membro da comissão de infraestrutura da Sergs (Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul) e conselheiro da Fiergs (Federação das Indústrias do Estado do Rio Grande do Sul).
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