iNFRADebate: A BR do Mar em águas turbulentas – avanços de infraestrutura pelo transporte naval

Gabriel Dantas Maia*, Flávio Marques Prol** e Vinicius Marques de Carvalho***

Na última quarta-feira (15), a Câmara dos Deputados aprovou o projeto do governo conhecido como “BR do Mar” (PL 4.199/2020), que agora segue para sanção presidencial. O programa tem por foco estimular o transporte de cabotagem no litoral brasileiro – realizado entre portos ou pontos do território nacional – aumentando o fluxo de cargas em trânsito pela via marítima. As estimativas do governo com o programa de estímulo dão a dimensão do quanto se pretende fomentar a cabotagem: ampliação da oferta de embarcações em 40% e aumento do volume de contêineres transportados em 65% em até três anos, dando vazão ao potencial de expansão da cabotagem nacional – avaliado pelo Executivo federal como sendo de 30% ao ano. É do esforço por robustecer esse fluxo marítimo de cargas que o programa empresta seu nome, estabelecendo uma verdadeira rota logística alternativa sobre as águas – a “BR do mar”.

As razões para se fortalecer a cabotagem são manifestas. O Brasil possui um litoral com mais de mais de sete mil quilômetros de extensão, com quase 60% da população brasileira morando em cidades próximas à costa. Esses dois fatores são mais do que suficientes para tornar o transporte marítimo uma opção para a provisão de serviços logísticos. Não bastassem, a cabotagem também é mais econômica: estimativas da EPL (Empresa de Planejamento e Logística) apontam que a cabotagem custa em média 60% menos do que o modal rodoviário e 40% menos do que o ferroviário. No que tange à emissão de gases do efeito estufa, a EPL estima ainda que a cabotagem libera seis vezes menos poluentes do que o transporte rodoviário, quando se consideram o volume transportado e a extensão percorrida. 

Apesar das vantagens, a cabotagem equivale a apenas 11% da movimentação de cargas no país, atrás do transporte ferroviário (15%) e rodoviário (65%). Foi justamente para se alterar esse cenário que o governo capitaneou o projeto do BR do Mar. O caminho proposto para se estimular a cabotagem foi por meio da facilitação do afretamento de embarcações estrangeiras, nas modalidades por tempo e a casco nu. O afretamento a casco nu funciona como uma espécie de aluguel: o afretador aluga uma embarcação vazia, tendo total liberdade para definir a tripulação do navio e, assim, realizar o transporte da carga desejada. No afretamento por tempo, o serviço de transporte da embarcação, que já vem armada e tripulada, é posto à disposição do afretador. A analogia da EPL com uma situação de “mudança” facilita a compreensão das duas modalidades: no afretamento a casco nu, aluga-se um caminhão, ficando a pessoa responsável por carregar as caixas e dirigir o veículo até o destino; no afretamento por tempo, contrata-se uma equipe de mudança para todo o serviço.

Atualmente, o afretamento de embarcações estrangeiras é tratado pela Lei 9.432/1997, que o permite apenas de forma limitada, em hipóteses específicas. No que tange ao afretamento por tempo de embarcações estrangeiras, este pode ocorrer em apenas três situações: (i) diante da inexistência/indisponibilidade de embarcações nacionais; (ii) quando verificado interesse público justificado; e (iii) em substituição a embarcações em construção no Brasil, enquanto durar a construção da nova unidade. Quanto ao afretamento a casco nu de embarcação estrangeira, este é limitado: (ii) ao dobro da tonelagem de embarcação em construção no país e (ii) à metade da tonelagem que a empresa que deseja realizar o afretamento pode transportar em suas próprias embarcações. 

O afretamento de embarcação estrangeira, portanto, é opção secundária. Prefere-se a utilização da frota nacional, seja pela impossibilidade de afretamentos por tempo – em havendo embarcações nacionais adequadas disponíveis – seja pelo critério de lastro para os afretamentos a casco nu, o qual limita a possibilidade de aluguel de embarcações estrangeiras a partir da tonelagem que a empresa que deseja realizar o afretamento consegue transportar em seus próprios navios.

A BR do Mar expande ambas as modalidades de afretamento, facilitando esse processo. No que tange ao afretamento por tempo, passa a ser possível afretar embarcação estrangeira em substituição à embarcação em construção no exterior além de viabilizar o afretamento para operações de longo prazo e para novas linhas de cabotagem, as chamadas operações especiais. Para o afretamento a casco nu, há a total superação do requisito de lastro: decorrido um prazo de abertura progressiva do mercado, essa modalidade se torna completamente livre.

A proposta de dinamização da cabotagem nacional trazida pelo BR do Mar já foi objeto de atenção do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), que avaliou as mudanças de forma positiva. Segundo nota técnica do DEE (Departamento de Estudos Econômicos) do órgão, a iniciativa tem o potencial de aumentar a concorrência. Contudo, existem pontos sensíveis: uma das novas hipóteses trazidas pelo PL para o afretamento por tempo de embarcações estrangeiras toma por base percentual relativo à tonelagem das embarcações de propriedade da empresa que pretende realizar o afretamento, o que mantém um elemento de lastro. Na visão do DEE, esse tratamento favorece empresas que possuem frota própria em larga escala o que tende a gerar efeitos concentradores de mercado. Ressalte-se que o Cade já considera o mercado de cabotagem como sendo altamente concentrado no país. Além disso, no afretamento a casco nu, o órgão questiona a abertura dessa modalidade de afretamento de forma escalonada.

De qualquer modo, por mais que o robustecimento do mercado de cabotagem dentro da BR do Mar se dê pelo estímulo ao afretamento de embarcações estrangeiras, o governo federal é relutante em abandonar por completo o critério de frota nacional, eixo do atual regime. Um dos motivos pode ser que a utilização de embarcações estrangeiras tornaria o transporte de cabotagem exposto ao valor do frete internacional, o que inseriria instabilidade no segmento.

A atual elevação dos fretes marítimos internacionais em razão do coronavírus ilustra como os preços variam: segundo diagnóstico da CNI (Confederação Nacional da Indústria), o frete de um contêiner brasileiro com destino aos Estados Unidos encareceu até 433% entre janeiro de 2020 e setembro de 2021. Em um cenário desses, é possível que as embarcações se desloquem para atender outros mercados, deixando a cabotagem nacional desassistida. É nesse sentido que, ao mesmo tempo em que novas modalidades de afretamento por tempo são concebidas, o critério de lastro em frota própria permanece. Da mesma forma, é criada a possibilidade de empresas brasileiras de navegação atuarem na cabotagem exclusivamente com navios de terceiros, mas apenas depois de um período de transição. São duas correntes que se chocam dentro do programa, que tenta navegar entre uma desejável expansão da concorrência e uma necessária estabilidade do transporte naval.

A previsão do próprio governo de que o afretamento por tempo chega a custar até 70% menos do que o afretamento a casco nu, contudo, pode tornar esse equilíbrio mais turbulento: isso porque a opção menos custosa de expansão da logística naval acaba sendo direcionada a empresas com maiores frotas, o que pode intensificar o poder de mercado dessas companhias, justificando as preocupações do Cade. Durante a tramitação do PL, esse ponto não foi alterado; bem ao contrário, o que foi dilatado foi o prazo para a liberação escalonada dos afretamentos a casco nu, postergado durante a passagem pelo Senado Federal para se completar apenas em 2027. No retorno da matéria à Câmara, porém, a mudança não prosperou: a versão final reduziu o prazo para a liberação total dos afretamentos a casco nu, retornando à previsão inicial de total abertura após quatro anos de vigência da lei. A proteção da frota nacional e a abertura do mercado à concorrência estavam colidindo.

Com o fim do percurso no Congresso Nacional, a BR do Mar aporta agora em outro Poder, aguardando sanção presidencial. Cabe esperar que o Poder Legislativo tenha encontrado uma corrente de equilíbrio entre concorrência e proteção da frota doméstica, permitindo que a cabotagem deslanche rumo a uma maior participação na matriz logística nacional.

*Gabriel Dantas Maia é mestre em Direito e Desenvolvimento pela FGV (Fundação Getulio Vargas), com graduação em Direito pela USP. Advogado no VMCA.
**Flávio Marques Prol é doutor, mestre e bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo. Foi Fox Fellow no MacMillan Center for International and Area Studies da Universidade de Yale e visiting scholar no Institute for Global Law and Policy na Harvard Law School. Sócio no VMCA.
***Vinicius Marques de Carvalho é professor da USP. Foi presidente do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), secretário de Direito Econômico e Yale Greenberg Fellow. Sócio no VMCA.
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