iNFRADebate: O setor portuário no “novo PAC”

Heloísa Armelin*

Prestes a completar a marca de 100 dias, o Governo Federal segue avançando na estruturação do “novo PAC”. Conforme vem sendo divulgado, no foco do megapacote, que visa à retomada do papel do setor público como indutor dos investimentos do setor privado, estarão as parcerias público-privadas, a conclusão de obras paradas e a execução de novos projetos.

A apresentação preparatória elaborada pela Casa Civil indica que haverá seis eixos de atuação: transportes, equipamentos sociais, comunicações, infraestrutura urbana, água para todos e energia. O eixo dos transportes contemplará projetos rodoviários, ferroviários, portuários, aeroportuários e hidroviários.

Especificamente em relação ao setor portuário, seguindo os princípios gerais do “novo PAC” – que terão por objetivo garantir infraestrutura para o crescimento do país e maior competitividade no cenário internacional, além de promover o desenvolvimento inclusivo, social e ambientalmente sustentável, com geração de emprego e renda –, o documento indica que serão adotadas duas frentes. Uma delas voltada à modernização, em que estão previstas ações para recuperação e ampliação da capacidade das infraestruturas, e outra cujo objetivo é a realização de ajustes no modelo regulatório.

A primeira frente buscará incentivar investimentos em acessos terrestres, em sistemas de atracação e de dragagem, além daqueles voltados ao desenvolvimento da inovação. Estão previstas também ações voltadas à desburocratização das operações, ao aumento das seguranças operacional e de navegação, à eficiência das operações, além de outras medidas voltadas à redução de custos.

Se efetivamente colocadas em prática, as propostas parecem atender aos anseios daqueles que operam no setor. Isso porque parte relevante dos problemas encontrados no dia a dia diz respeito à falta de investimentos nas infraestruturas públicas de acesso terrestre e aquaviário, que ficam a cargo das autoridades portuárias e que, à exceção dos portos de Vitória e Barra do Riacho (cuja autoridade portuária foi desestatizada), no Espírito Santo, são dependentes de recursos estatais.

Além disso, em que pese a necessidade de desburocratização ter sido há muito tempo identificada em auditoria operacional realizada pelo TCU (Tribunal de Contas da União) e já ter orientado a minirreforma regulatória do setor, ainda há espaço para avançar. Exemplo disso é a possibilidade de simplificação e flexibilização dos procedimentos para a celebração de contratos para a exploração de ativos portuários e de alteração desses instrumentos, permitindo maior rapidez no atendimento de demandas, como a realização de novos investimentos para atender às necessidades da carga.

Em relação aos aspectos regulatórios, foram listados, além do aumento da competição setorial, três temas espinhosos: (i) a avaliação de limites às integrações horizontal e vertical, (ii) a regulamentação do SSE/THC2 (valor cobrado pela movimentação do contêiner dentro do terminal após sua retirada do navio) e (iii) a busca por um modelo alternativo para a desestatização das autoridades portuárias.

Esses temas estão na ordem do dia. O primeiro deles, referente à integração vertical, possui impactos diretos na licitação do novo terminal de contêiner do Porto de Santos (SP). A consulta pública, ocorrida em abril de 2022, discutiu a inclusão de cláusula de barreira à participação de armadores (donos de navios) no leilão, em prol da competição no mercado. Com manifestações a favor e contrárias, o tema permanece sem definição.

A polêmica relativa ao SSE/THC2, por sua vez, ganhou novo capítulo após o TCU, em junho de 2022, considerar sua cobrança ilegal. O tema havia sido objeto de um memorando de entendimentos em 2021, entre a agência reguladora ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) e a entidade de defesa da concorrência, Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), o qual afirmava que a sua cobrança, por si só, não configuraria ato ilícito.

No que diz respeito ao modelo alternativo à desestatização, vale esclarecer que a modelagem até então adotada e que foi implementada no caso da Codesa (Companhia Docas do Espírito Santo), no Espírito Santo, previa a venda da empresa estatal combinada com a concessão do porto organizado. Apesar do estágio avançado dos projetos em relação aos portos de Santos, São Sebastião e Itajaí, cujos documentos já haviam sido analisados pelo TCU, passa a existir nova orientação. As discussões sobre a formação de um condomínio de operadores portuários para a gestão do porto e a própria concessão dos serviços relacionados à manutenção das infraestruturas públicas (acessos terrestre e aquaviário), sem venda de ativos, têm ocupado a pauta setorial.

Valendo-se das experiências relacionadas a obras públicas e a concessões de programas anteriores (PAC e PIL), a expectativa é de que, com medidas de governança, haja maior rigor na seleção dos projetos, com a priorização daqueles efetivamente viáveis do ponto de vista do licenciamento ambiental e em termos de projeto. No total, considerando todos os eixos de atuação do novo programa estratégico de investimentos em infraestrutura, já há mais de 400 empreendimentos listados pelos estados como prioritários. No âmbito portuário, caberá ao Ministério de Portos e Aeroportos a definição das diretrizes para enquadramento e priorização de projetos, assim como a indicação dos empreendimentos e do volume de recursos necessários. 

Como se vê, as propostas são promissoras. Contudo, como é sabido no setor, a carga não espera. Medidas concretas devem ser adotadas. Projetos devem ser estruturados, enquadrados no novo programa e levados adiante, assim como as propostas de melhorias regulatórias.

*Heloísa Armelin é advogada no escritório Tojal Renault Advogados, especialista em Direito Constitucional, pela PUC-SP, e em Direito Administrativo, pela FGV Direito SP.
O iNFRADebate é o espaço de artigos da Agência iNFRA com opiniões de seus atores que não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.

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