Luiz Araújo, da Agência iNFRA
A lista recente de projetos que tiveram cronogramas impactados por exigências socioambientais aumentou a pressão para o Executivo e Legislativo regulamentarem temas como o protocolo de consulta a povos indígenas e tradicionais que estejam em territórios afetados pelos empreendimentos, tópico que cresce como fonte de incerteza para intervenções no setor de infraestrutura.
O procedimento é previsto por lei há mais de 20 anos, mas não recebeu diretrizes complementares, mantendo ampla margem para interpretações. No governo, há reconhecimento das lacunas, mas também receio de que, ao iniciar o debate oficial sobre a regulamentação, empreendimentos fiquem inviabilizados à espera de sua conclusão, o que pode se arrastar por anos diante da complexidade da matéria – comparada à discussão sobre o marco temporal para demarcação de terras indígenas.
Essa consulta é prevista pela Convenção 169 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), que tem força de lei no Brasil desde 2003. O tratado obriga os signatários a consultarem as comunidades sobre qualquer medida administrativa ou legislativa que os afete diretamente.
A revogação do decreto sobre a política de concessão de hidrovias em rios da região amazônica, em fevereiro deste ano, teve influência de pressões contra o governo sobre a suposta falta das consultas previstas na Convenção 169. Os projetos estavam em etapa de estudos e ainda não tinham chegado à fase das audiências públicas previstas na lei de concessões brasileira, que são realizadas pela ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) e não se confundem com as da Convenção 169, que tem regras específicas e muito maior complexidade.
O ato levou parlamentares favoráveis às concessões a iniciarem discussões sobre a Convenção 169. Em março, durante reunião da Frenlogi (Frente Parlamentar Mista de Logística e Infraestrutura), senadores e deputados avaliaram que as exigências têm contribuído para encarecer e, em alguns casos, inviabilizar empreendimentos.
A depender do volume de comunidades que podem ser impactadas pelos projetos, o custo de realização das consultas é considerado expressivo. Em uma das concessões de hidrovias no Norte, por exemplo, o valor é estimado em R$ 30 milhões. Além disso, conforme a modelagem, as despesas com as consultas podem se tornar desproporcionais em relação ao Capex total do projeto, já que alguns preveem investimentos abaixo de R$ 100 milhões.
Demanda reconhecida por empresas
O texto da OIT traz instruções gerais, como quando estabelece que as consultas devem “ser efetuadas com boa-fé e de maneira apropriada às circunstâncias”. Aponta, contudo, que as definições complementares precisam ser tratadas por cada país, que deve adotar as medidas necessárias para a devida aplicação. Nesse processo, a OIT orienta que sejam observadas as condições próprias de cada signatário, com flexibilidade para adaptação às diferentes realidades.
O CEO do MoveInfra, Ronei Glanzmann, diz que o setor produtivo reconhece a importância da participação nos moldes do tratado, mas cita dificuldades. “O desafio surge quando saímos do campo conceitual e avançamos para a prática. Embora o propósito seja nobre, sua implementação exige cuidado para não inviabilizar grandes projetos”, afirma.
Para o representante da entidade que reúne os seis principais grupos de infraestrutura do país, é preciso avançar com a regulamentação, que, embora não seja simples, é “necessária”. Para ele, a situação exige que o Congresso assuma o papel “com racionalidade, boa-fé e abertura ao diálogo, para construir uma solução equilibrada”. “O resultado não será totalmente favorável nem aos povos originários nem ao setor produtivo, mas deve refletir um meio-termo compatível com o Estado Democrático de Direito”, defende Glanzmann.
Belo Monte a Ferrogrão
Os conflitos em torno do tema ganharam força no ano da construção da Usina de Belo Monte, em 2011. À época, entidades que representam comunidades indígenas e tradicionais levaram denúncia à CIDH (Comissão Interamericana de Direitos Humanos), alegando descumprimento dos termos da convenção da OIT. No caso de Belo Monte, mesmo sob pressão internacional, o governo avançou com o empreendimento.
Mas as regras ganharam maior atenção e, nos últimos anos, grandes projetos têm enfrentado resistência. O caso mais emblemático é o da Ferrogrão, projeto de R$ 30 bilhões que está travado no TCU (Tribunal de Contas da União) por questionamentos que incluem o cumprimento do protocolo da OIT. Nos últimos dez anos, também foram impactados projetos de rodovias, terminais portuários e de mineração.
Passo a passo da consulta
O texto atual não estabelece um passo a passo para as consultas. Por isso, discute-se, por exemplo, em qual momento devem ser cumpridos os termos do tratado. No processo da Ferrogrão, o governo argumenta que o diálogo com as comunidades deve ocorrer durante a obtenção da licença ambiental.
Recentemente, em recurso contra a decisão que manteve o processo da Ferrogrão sobrestado no TCU, o Ministério dos Transportes argumentou que a realização da consulta ocorre no próprio âmbito da obtenção da LP (Licença Prévia), cabendo ao órgão ambiental e à autoridade indigenista a definição das respectivas diretrizes.
No documento, a pasta apontou ainda decisão do STJ (Superior Tribunal de Justiça) segundo a qual a realização de estudos preliminares não possui o condão de afetar diretamente comunidades indígenas, “sendo incabível exigir”, nessa fase, a realização de consulta prévia nos moldes da Convenção 169.
Mencionou também julgamento em que o TRF-1 (Tribunal Regional Federal da 1ª Região) reconheceu que não há impedimento jurídico à emissão da Licença Prévia sem a conclusão desta consulta, uma vez que a LP não autoriza o início das obras nem o funcionamento da atividade, “limitando-se a atestar a viabilidade ambiental em caráter preliminar”.
Participar da formulação
Por outro lado, entidades que atuam na ação em curso no STF defendem que as consultas devem ser realizadas desde as fases iniciais, antes de o projeto ser considerado viável. O pesquisador Danilo Serejo, autor de livro sobre a aplicação da Convenção 169 no Brasil, afirma que a consulta não deve ser utilizada apenas para legitimar uma decisão já tomada unilateralmente pelo Estado, o que configuraria má-fé.
Pelo contrário, sustenta que ela deve assegurar que as comunidades interessadas participem ativamente da formulação, aplicação e avaliação dos planos que os afetem. Nesse sentido, haveria necessidade de um processo contínuo, ao longo das diferentes fases que antecedem o início das obras. “Não se trata de uma relação vertical em que o Estado apresenta sua proposta sem garantir aos povos interessados o direito de participar ativamente da decisão do programa ou projeto em debate”, afirma Serejo.
Diferentes protocolos
O presidente do Instituto Kabu, Doto Takak-ire, relata que o governo chegou a alegar já ter consultado as comunidades afetadas pelo projeto da Ferrogrão. “Chamam uma conversa ou audiência e tratam isso como se fosse uma consulta. Para consultar, é preciso ir até as comunidades, reunir-se com elas e conduzir um processo adequado. Não é chamar algumas pessoas para uma reunião e dizer que aquilo foi consulta”, defende.
O Instituto Kabu representa doze comunidades Kayapó distribuídas em território que, conforme avaliam, seria diretamente impactado pela Ferrogrão. Parte dessa população já diz ser afetada pelas obras da BR-163, concedida em 2021 em um processo que envolveu questionamentos sobre a Convenção 169. As consultas foram feitas apenas após o leilão. Mesmo com acordos para mitigar os impactos, as obras ampliaram pressões decorrentes da crescente presença do garimpo e de madeireiros, diz a entidade.
Em 2022, o Instituto Kabu elaborou um protocolo próprio para as consultas. O material se norteia pela premissa da OIT de que devem ser respeitadas as características de cada povo. Conforme o protocolo, o processo se inicia com a comunicação do projeto pelo governo à Funai e às lideranças indígenas. As comunidades discutem internamente o tema e manifestam interesse ou não em avançar. Havendo interesse, inicia-se o ciclo de deliberação. Na ausência de consenso, há a previsão de que a comunidade buscará a Justiça.
Controvérsias
Um dos pontos mais controversos para a regulamentação da Convenção 169 diz respeito à distância a partir da área de um projeto que deve ser considerada para determinar quais territórios precisam ser consultados. A questão é abordada no tratado a partir do conceito de “impacto”, prevendo que as consultas se aplicam a comunidades afetadas por novos empreendimentos. Com margem para interpretação, discutem-se distâncias de dez a 100 quilômetros.
Nos processos que cobram o cumprimento do tratado, órgãos como o MPF (Ministério Público Federal) indicam um raio de 50 quilômetros. Para a advogada Daniela Poli Vlavianos, a fixação de um critério puramente geográfico não se mostra juridicamente adequada. “A Convenção adota o critério do impacto direto ou indireto sobre povos indígenas e tribais, o que exige uma análise qualitativa, e não meramente espacial.”
O argumento da advogada é um dos pilares das manifestações contrárias aos projetos de concessões hidroviárias. Ao atingir centenas de quilômetros de rios, que se conectam a diversos outros, as intervenções para estruturação das hidrovias poderiam afetar comunidades muito além daquelas situadas a 50 ou 100 quilômetros de um ponto específico de intervenção.
Necessidade de acordo
Os desfechos do processo de diálogo também carecem de previsões legais. Apesar de o texto da Convenção 169 estabelecer que o objetivo deve ser a busca por acordos, não há previsão de desdobramentos caso não seja possível chegar a termos comuns com todos os interessados. Até aqui, o caminho indicado é a possibilidade de representações em fóruns internacionais, como a ONU (Organização das Nações Unidas) e a própria OIT.
Em 2013, durante o julgamento no STF sobre a demarcação da Terra Indígena Raposa Serra do Sol, o então ministro Luís Roberto Barroso afirmou: “Os índios devem ser ouvidos, e seus interesses devem ser honesta e seriamente considerados. Disso não se extrai, porém, que a deliberação tomada, ao final, só possa valer se contar com sua aquiescência. […] Nenhum indivíduo ou grupo social tem o direito subjetivo de determinar sozinho a decisão do Estado”.
A partir das discussões travadas até o momento, a leitura predominante é de que, diante de impasses, prevalecerá a posição do Estado. Essa visão, avalia o pesquisador Danilo Serejo, vai na contramão do sentido mais amplo do tratado da OIT. “Reduzir o direito de participação desses povos e comunidades aos clássicos valores ocidentais que informam nossa democracia, que privilegiam a vontade da maioria, significa retirar qualquer razoabilidade possível da própria Convenção”, afirma.
