Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) pretende contratar um estudo próprio para subsidiar o trabalho da agência no tratamento dos contratos que serão impactados pela reforma tributária, entre eles os das concessões rodoviárias. As operadoras do setor se anteciparam e já têm uma proposta de realização de reequilíbrios cautelares anuais para adaptar os contratos aos efeitos do novo sistema de tributos sobre o consumo, saída com a qual os técnicos da agência indicam concordar.
Mas a reguladora também quer reunir informações independentes para fechar o formato de resposta aos desequilíbrios que serão sentidos a partir do próximo ano, quando começa a fase de transição da reforma, que entra em pleno vigor a partir de 2033. À Agência iNFRA, o diretor-geral da ANTT, Guilherme Sampaio, disse que a reguladora está estruturando a contratação do estudo, mas alertou que o bloqueio orçamentário sofrido pela agência na última sexta-feira (29) pode comprometer essa capacidade do órgão.
A reforma aprovada em 2023 vai unificar gradualmente cinco impostos num IVA (Imposto sobre Valor Agregado) Dual, formado pela CBS, de competência federal, e pelo IBS, dos entes subnacionais. A alíquota total do CBS e do IBS deve ser superior à cobrada atualmente na soma dos impostos para os setores fiscalizados pela agência.
No entanto, um dos efeitos da reforma é o fim da cumulatividade. No caso das concessionárias, elas passam a se creditar por determinadas contratações, prática que reduz o peso do tributo desembolsado por elas. Quanto mais créditos elas tenham, maior o valor que elas vão descontar do que recolherem com tarifas ou receitas das concessões.
Desta forma, o efeito em cada contrato não será uniforme. Nas concessões que estiverem em fase mais intensiva de obra, o imposto a ser pago tende a ser menor que o pago pelas concessionárias atualmente, gerando reequilíbrios em favor do poder concedente, o que pode se traduzir em tarifas com reajustes menores ou reversão dos valores em obras, por exemplo.
Já em contratos que estão ou em fase muito inicial, sem obras intensivas, ou mais ao final do prazo – quando já não há mais intervenções programadas – o efeito líquido do imposto deve ser maior que o atual. Nesse caso, a concessionária deverá ser compensada, o que pode acontecer a partir de reajustes maiores na tarifa de pedágio.
Análise dinâmica
A avaliação feita pelas empresas é que essa dinâmica vai demandar uma análise anual sobre o efeito do sistema tributário nos contratos. Mais do que isso, a necessidade de as agências reguladoras concederem os reequilíbrios de forma cautelar, a partir de uma previsão do impacto que o contrato sofrerá no ano seguinte – assim resguardando o fluxo de caixa de variações bruscas durante os doze meses observados.
Ao final do período, seria apurado em que medida o cálculo se realizou, aplicando eventuais ajustes sobre o resultado. Diretor-presidente da ABCR (Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias), Marco Aurélio Barcelos reforçou que, sem um “número mágico” sobre o efeito da reforma nos contratos, o caminho passa pela instituição de uma espécie de fator que incidirá anualmente nas concessões.
“Analogamente, seria algo como um fator que a todo ano você faz a projeção e o ajuste”, disse o executivo em referência às variáveis que são consideradas nos contratos de concessão e podem compor a decisão sobre as tarifas.
Desafio de trabalho e recursos
A regulamentação da reforma deixou expresso que o contrato de concessão, seja qual for, será reequilibrado caso se verifique que o novo sistema resultou em alteração da carga tributária para a operação. Embora dê alguns comandos, o detalhamento de como isso será implementado na prática não foi dado pela lei, o que impõe um esforço concentrado das concessionárias e do poder público para encontrar um caminho de consenso para recomposição dos contratos.
É uma corrida contra o tempo porque a transição da reforma tributária já começa efetivamente no próximo ano, com a cobrança da CBS pela alíquota cheia e consequente extinção do PIS e da Cofins – tributos federais. Assim, as concessionárias entendem que a aplicação dos reequilíbrios cautelares deveria começar a ser feita ainda neste ano, antes da virada para 2027.
Técnicos da ANTT ouvidos pela reportagem reconhecem que a reforma vai impor a necessidade de um tratamento rápido para os contratos – podendo ser inclusive a opção dos reequilíbrios cautelares anuais – mas alertam que o volume de trabalho vai gerar um quadro desafiador para a agência. A quantidade de processos sob responsabilidade da reguladora cresce ano a ano. No final de 2025, a ANTT já era responsável por regular e fiscalizar 31 contratos de concessão rodoviária, que totalizam mais de 15 mil quilômetros de rodovias.
Mesmo que o setor e a agência cheguem a um consenso para adotar uma fórmula mais simples nessas recomposições cautelares, o esforço de adaptação e aprendizado vai exigir recursos humanos e financeiros relevantes. Uma fonte ouvida sob reserva observou que, num primeiro momento, o órgão não terá completo domínio sobre como os contratos serão impactados e isso vai fazer com que a agência tenha que aprender durante o processo. “Vai ser trocar o pneu com o carro andando”, comparou.
A carga adicional de trabalho chega no momento em que a ANTT e outras agências federais que precisarão lidar com a mesma demanda passam por um novo aperto orçamentário, num cenário-base já considerado crítico. Desde a última sexta-feira, quando o governo anunciou como cada órgão seria afetado pelo congelamento de recursos necessário para atendimento das regras fiscais, a ANTT perdeu R$ 56,9 milhões, o que equivale a cerca de 18% de seu orçamento.
À Agência iNFRA, o diretor-geral da agência reconheceu que o corte compromete não só a capacidade de a ANTT contratar um estudo próprio para estar preparada no tratamento dos contratos como tem potencial de afetar a mobilização de pessoas e sistemas para analisar os pedidos de reequilíbrio – o que já seria desafiador sem a perda orçamentária.
“Uma das questões que ocorrem com a reforma é justamente o pleito de reequilíbrio cautelar e por evidência. No final do dia nós temos que ter um capital humano, pessoas para fazê-lo, e também [capacidade] em sistemas. Então estamos avaliando os impactos que teremos nessas áreas”, afirmou Sampaio, que disse estar em diálogo com o Ministério dos Transportes para tentar reverter a situação.
Previsibilidade
Advogado especialista na área tributária, Augusto Fauvel alertou para um estado de imprevisibilidade gerado pela reforma sobre os contratos, mesmo que haja o reconhecimento explícito que garante o reequilíbrio das concessões. “Ninguém entra numa concessão sem ter estudado todas as possibilidades de risco, de valores, de perda. Então, a partir do momento em que você tem todo um planejamento, mas uma imprevisibilidade, isso causa uma insegurança jurídica enorme”, disse Fauvel.
Em sua avaliação, uma solução adequada seria a inclusão de cláusulas contratuais que assegurem que a margem do negócio que foi inicialmente prevista será mantida por meio dos processos de recomposição, seja em favor do privado ou do poder concedente.
“Não está se buscando uma vantagem, mas uma equidade. E valeria tanto para a concessionária como para o poder público. O que precisamos preservar é a margem”, afirmou o advogado, lembrando ainda que, no horizonte das adaptações, o setor de infraestrutura terá que acompanhar eventuais efeitos do imposto seletivo sobre a carga tributária deste mercado.
Contratos impactados
As agências que regulam as concessões rodoviárias no Brasil até o momento não fecharam um mecanismo padronizado para aplicar aos contratos que serão impactados pela reforma tributária. À Agência iNFRA, a ANTT – que ainda pretende contratar um estudo próprio para subsidiar sua atuação – disse que o assunto passará também por um grupo de trabalho com a presença das concessionárias, da ABCR, outras agências reguladoras e demais atores envolvidos. O objetivo é construir uma matriz única de análise dos impactos da reforma, que posteriormente poderá ser adequada às especificidades de cada contrato de concessão.
“No momento, ainda não há posicionamento definitivo da ANTT quanto à adoção de reequilíbrios cautelares anuais durante o período de transição da reforma tributária, tampouco sobre a metodologia ou o mecanismo específico a ser utilizado para eventual recomposição contratual”, disse em nota à Agência iNFRA, ressaltando que atuará para preservar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão “sem perder de vista a modicidade tarifária, a adequada prestação do serviço público e a segurança jurídica”.
No âmbito das concessões estaduais, os diálogos do mercado se concentram na Artesp (Agência de Transporte do Estado de São Paulo) e na Artemig (Agência Reguladora de Transportes do Estado de Minas Gerais). A Artemig afirmou à reportagem que a possibilidade de reequilíbrios cautelares periódicos é um tema que vai demandar aprofundamento técnico e coordenação institucional.
“[…] Não havendo, até o momento, definição sobre a adoção de mecanismos padronizados. Da mesma forma, os instrumentos de recomposição após o período de transição – sejam revisões ordinárias ou extraordinárias – deverão ser avaliados à luz da evolução normativa e das diretrizes que vierem a ser estabelecidas”, afirmou a reguladora em nota, observando ainda que o impacto sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos será avaliado caso a caso.
A Artemig também disse acompanhar as discussões conduzidas por outras agências reguladoras e fóruns especializados, com o objetivo de identificar boas práticas e contribuir para a construção de entendimentos consistentes e alinhados no setor de infraestrutura, “respeitadas as especificidades dos contratos sob sua competência”.
A reguladora ainda apontou que a revisão dos contratos via tarifa de pedágio é uma das alternativas que poderá ser usada, já que está prevista em contrato, mas não descartou a análise de outros instrumentos, “conforme o caso concreto e o interesse público envolvido”. A Artesp não retornou até o fechamento desta edição.
