Haroldo Domingos Bertoni Filho*
A decisão da ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) de estudar uma norma para orientar o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de saneamento diante da reforma tributária representa um passo importante para reduzir a insegurança jurídica no setor. A discussão, no entanto, revela um desafio que vai muito além da definição de novas alíquotas ou da atualização das tarifas: estabelecer critérios técnicos e jurídicos capazes de comprovar, de forma objetiva, os impactos efetivos da mudança tributária em cada contrato.
O novo sistema de tributação sobre o consumo altera profundamente a lógica econômica das concessões. A substituição do modelo atual pelo IVA Dual, composto pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e pelo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), exige uma reavaliação completa das estruturas financeiras dos contratos. Essa recomposição, entretanto, não poderá ser realizada com base em cálculos simplificados ou estimativas genéricas.
Embora a ANA tenha competência para editar Normas de Referência, a análise concreta dos pedidos de reequilíbrio continuará a cargo de mais de 80 agências reguladoras estaduais, municipais e regionais. Essa descentralização faz com que a futura regulamentação federal exerça um papel orientador, mas não elimine o risco de interpretações distintas para situações semelhantes.
Na prática, contratos com características próximas poderão receber tratamentos diferentes, dependendo da agência responsável pela regulação. Divergências relacionadas aos critérios de cálculo, à documentação exigida e aos prazos de análise podem ampliar a insegurança jurídica justamente em um momento no qual o setor precisa acelerar investimentos para cumprir a meta de universalização dos serviços até 2033.
Outro ponto que merece atenção é que os efeitos da reforma tributária não serão uniformes entre as concessionárias. O novo regime amplia a possibilidade de aproveitamento de créditos tributários relacionados a investimentos em obras, equipamentos e infraestrutura, o que pode beneficiar contratos ainda em fase intensiva de expansão. Por outro lado, concessões mais maduras, cuja estrutura de custos esteja concentrada na operação e na folha de pagamento, tendem a enfrentar uma carga tributária efetiva mais elevada, uma vez que as despesas com mão de obra não geram créditos de CBS e IBS.
Esse cenário demonstra que o verdadeiro desafio do reequilíbrio será identificar o impacto líquido da reforma sobre cada contrato. Será necessário excluir das tarifas atuais os tributos incorporados ao modelo anterior, recalcular a incidência do novo sistema e comprovar, com base em informações contábeis consistentes, a existência e a dimensão do efetivo desequilíbrio econômico-financeiro da concessão.
Há, ainda, um fator pouco discutido, mas igualmente relevante: a mudança no fluxo de caixa das empresas. Com a implementação do mecanismo de split payment, a parcela correspondente aos tributos será direcionada ao poder público no momento do pagamento da fatura pelo consumidor. Isso elimina o intervalo atualmente existente entre o recebimento da receita e o recolhimento dos tributos, reduzindo a liquidez disponível às concessionárias.
Caso os processos de revisão tarifária não ocorram com a agilidade necessária, esse novo modelo poderá pressionar o caixa das empresas justamente durante o período de transição para a reforma. Por isso, é importante que os reguladores avaliem a adoção de mecanismos de reequilíbrio cautelar ou provisório, capazes de preservar a continuidade dos investimentos enquanto as análises definitivas não forem concluídas.
Além dos reflexos financeiros, o setor enfrenta um relevante desafio operacional. A obrigatoriedade da NFag (Nota Fiscal de Água e Saneamento Eletrônica) inaugura uma nova realidade para empresas que, historicamente, não estavam sujeitas à emissão de documentos fiscais eletrônicos nos moldes exigidos pelo novo sistema tributário.
O ano de 2026, embora ainda marcado por alíquotas de teste, será decisivo para a formação das bases de dados que, no futuro, servirão de referência para comprovar os efeitos da reforma. Informações inconsistentes, erros de parametrização ou falhas na escrituração poderão comprometer a própria demonstração do desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
Diante desse cenário, esperar apenas pela publicação das normas regulatórias não parece ser a estratégia mais prudente. As concessionárias precisam iniciar, desde já, uma revisão detalhada de seus modelos contábeis, tributários e financeiros, organizando dados e estruturando evidências capazes de demonstrar com precisão como a reforma altera a realidade econômica de cada contrato.
Mais do que uma discussão sobre aumento ou redução de tributos, o debate passa a envolver uma questão de prova. A capacidade de documentar corretamente os efeitos da reforma, apresentar fundamentos técnicos consistentes e estabelecer um diálogo eficiente com os órgãos reguladores poderá definir o sucesso dos pedidos de reequilíbrio e, consequentemente, a continuidade dos investimentos necessários à expansão do saneamento no país.
A reforma tributária inaugura uma nova etapa para a infraestrutura brasileira. Nesse contexto, a segurança jurídica não dependerá apenas da edição de normas, mas também da qualidade das informações produzidas pelas concessionárias, da uniformidade das decisões regulatórias e da capacidade de transformar a complexidade tributária em demonstrações técnicas robustas. Esses elementos serão essenciais para preservar o equilíbrio dos contratos e garantir a continuidade da prestação de um serviço indispensável à população.
*Haroldo Domingos Bertoni Filho é sócio do Toledo Marchetti Advogados, com experiência em Direito Tributário. É doutorando e mestre em Direito Constitucional e Processual Tributário pela PUC-SP, bacharel em Direito pela mesma instituição e em Ciências Contábeis pela Trevisan Escola de Negócios.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
