Beatriz Kawai, da Agência iNFRA
A definição proposta pela ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) de regulação contratual e discricionária pode promover mudanças na gerência das concessões de saneamento. Levantada pelo mercado a partir de texto colocado em consulta pública pela agência, a preocupação é de que os conceitos sugeridos abram espaço para maior atuação de entidades reguladoras em desenhos regidos pela regulação contratual, caracterizada pela menor influência dos entes reguladores no andamento do contrato.
A mudança está sendo proposta via NR (Norma de Referência) que trata de revisões tarifárias, em consulta até esta quinta-feira (17). O normativo visa aprimorar e uniformizar as regras de revisões e reajustes da tarifa, que passarão a funcionar como diretriz da atuação das agências subnacionais, responsáveis por regular diretamente os contratos de água e esgoto.
As reposições de valores, em saneamento, podem ocorrer via revisão tarifária periódica, ordinária ou extraordinária. Com exceção das revisões extraordinárias – características por acontecerem em eventos excepcionais –, as demais, habitualmente, são características dos regimes de regulação.
As revisões ordinárias são mais comuns nas concessões de regulação contratual, enquanto as periódicas são usuais na regulação discricionária. O primeiro modelo dá pouca margem para o regulador porque a definição da tarifa é feita na licitação, e os reajustes ocorrem ao longo do contrato a partir de parâmetros previamente definidos.
Já o modelo discricionário dá maior espaço de atuação às ERIs (Entidades Regionais Infranacionais), que avaliam a tarifa referencial necessária para recuperar, ao longo do próximo ciclo tarifário, os custos da empresa e remunerar o capital investido por ela.
A proposta da NR reforça que, no modelo de regulação discricionária, o processo de reajuste tarifário ocorre na revisão tarifária periódica. Já a regulação contratual seria caracterizada por aquela cujas “principais regras e procedimentos de remuneração, formação da tarifa, metas de cobertura e expansão do atendimento dos serviços, níveis de desempenho e qualidade da prestação e alocação de riscos são definidos nos termos do instrumento contratual pactuado”.
Regulação híbrida
Apesar de a revisão periódica ser de fato mais comum nas regulações discricionárias, seu uso como critério de definição do tipo de regulação é preocupante, disse a diretora Regulatória e de Governança Corporativa da Abcon (Associação Brasileira das Empresas de Saneamento), Thaís Mallmann, à Agência iNFRA.
Ela explica que o Marco Legal do Saneamento, de 2020, estabeleceu que, em processos de privatização, os contratos seriam convertidos de programa (fechados sem licitação) para de concessão, onde entra a regulação contratual. Mas, na prática, as operações ainda mantêm aspectos discricionários.
Esse é o caso da Sabesp (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo), que seguia o regime discricionário até sua privatização, em 2024. O contrato de desestatização da companhia estabeleceu a adoção de aspectos de regulação contratual ao mesmo tempo que mantinha elementos discricionários – resultando num modelo híbrido.
“Esses ajustes foram feitos no período de preparação da privatização, até para dar um conforto e confiança para o investidor que vai adquirir as ações da empresa”, continua Mallmann.
Critério de definição
Contudo, a nomenclatura “híbrida” é informal, visto que não existe um conceito definido e, portanto, inexistente aos olhos da ANA. E não há expectativa de criação desse novo conceito.
Se aprovada a definição proposta na minuta em consulta, a atuação das ERIs pode ficar limitada, e as concessões que seguem o regime contratual, mas tem aspectos discricionários – como a Sabesp –, podem acabar sendo enquadradas numa regulação inteiramente discricionária. O receio é que isso resulte na inclusão de novos elementos no contrato que não foram considerados durante a precificação do projeto.
Um dos novos fatores é a maior presença das ERIs numa concessão desenhada para não depender tanto delas. “Abre uma discricionariedade muito grande das ERIs proporem diversas mudanças. Existir RTP (revisão tarifária periódica) não significa que [a concessão] migrou totalmente de lado”, afirma.
Hierarquização
A solução proposta pela Abcon é de hierarquização das fontes. Assim, em regulações contratuais, cujo coração é o contrato, os regulamentos das agências não teriam poder superior ao previsto contratualmente. As normas seriam utilizadas de forma complementar apenas quando houver necessidade.
Um ponto que seria sanado com essa lógica é evitar o compartilhamento de informações sigilosas e delicadas, uma vez que as normas podem exigir determinadas informações, que, em contratos de concessão e PPP (Parceria Público-Privada) não são obrigatórias.
Mais ajustes
Ainda sobre a minuta, a associação também defende a exclusão da necessidade de processos de participação social em casos de revisões tarifárias extraordinárias, como o texto prevê.
Para a Abcon, os procedimentos de audiência e consulta pública gerariam morosidade numa etapa focada em critérios técnicos e legais. Nessa ideia, se o reajuste for aprovado, o novo valor deve ser informado com um prazo de 30 dias antes da incidência.
A proposta de NR ainda conta com um capítulo dedicado a revisões decorrentes de alterações tributárias extraordinárias, como a reforma tributária, como mostrou reportagem da Agência iNFRA. O material segue em consulta pública e a expectativa é de que ele seja aprovado e se torne norma até o final do ano.
