da Agência iNFRA
Como capacitar gestores de estados e municípios para os novos desafios das futuras concessões de infraestrutura foi a questão-chave do painel “Mutabilidade Contratual em Concessões”, realizado durante o Fórum Nacional de PPPs 2026. Para os participantes, a adaptação e a repactuação de contratos de longa duração serão processos inevitáveis e não representarão insegurança jurídica, mas uma condição necessária à continuidade e à sustentabilidade das melhorias.
Projetos de infraestrutura são estruturados para atravessar até 30 anos, período em que podem ocorrer mudanças significativas nas condições econômicas, tecnológicas, regulatórias e nas próprias necessidades da sociedade. Nesse cenário, contratos excessivamente rígidos podem dificultar a continuidade dos serviços, a incorporação de novas tecnologias e a realização de investimentos necessários à modernização da infraestrutura.
“Em 2023, dos 24 contratos administrados pela ANTT [Agência Nacional de Transportes Terrestres], mais da metade estava em processo de devolução amigável ou sem investimentos previstos. Como podemos aumentar a quantidade de novos leilões e atrair investidores nessas condições?”, questionou Viviane Esse, secretária nacional de Transporte Rodoviário do Ministério dos Transportes. Por meio dos acordos, segundo Viviane, esses contratos puderam seguir e ainda geraram mais de R$ 100 bilhões em investimentos.
Essa também foi outra questão levantada no debate: como conciliar flexibilidade contratual, segurança jurídica e preservação do equilíbrio econômico-financeiro? Para Sílvio Caracas, secretário-adjunto de Soluções Consensuais e Prevenção de Conflitos da SecexConsenso (Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos) do TCU (Tribunal de Contas da União), é importante inserir nos contratos mecanismos de prevenção e resolução consensual.
“A atuação institucional nessa área representa uma alternativa para enfrentar impasses complexos, aproximar os interesses das partes e buscar soluções fundamentadas, com transparência e respeito aos limites legais”, declarou.
Por outro lado, a possibilidade de alteração dos instrumentos contratuais não significa liberdade irrestrita para modificar compromissos originalmente estabelecidos. A preservação da finalidade da concessão, o respeito às condições que fundamentaram a licitação, a transparência das decisões e a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro são elementos indispensáveis para garantir a legitimidade das adaptações.
Equilibrar interesses
A evolução nos debates sobre repactuação de contratos também foi importante para estabelecer que o objeto do contrato deve estar acima de qualquer outro interesse. Fábio Carvalho, presidente da ABR (Aeroportos do Brasil), deu o exemplo do Aeroporto Internacional Salgado Filho, em Porto Alegre (RS), que ficou 30 dias alagado em 2024. “Sem a menor perspectiva de voltar a funcionar após o alagamento da cidade, conseguimos chegar a uma previsibilidade de operação que garantisse novos investimentos por meio de reequilíbrio contratual e a continuidade dos serviços”, declarou.
Os especialistas foram unânimes em reconhecer que a consensualidade tem ganhado relevância na administração pública justamente por permitir que divergências sejam tratadas de maneira estruturada, com análise técnica e jurídica, antes que se transformem em conflitos prolongados ou comprometam a continuidade de serviços essenciais.
Flexibilidade com responsabilidade
O debate sobre mutabilidade contratual também exige atenção à diferença entre adaptar um contrato e descaracterizar o objeto originalmente licitado. A alteração precisa responder a uma necessidade efetiva, apresentar justificativa consistente e demonstrar sua adequação ao interesse público. Além disso, seus efeitos sobre a matriz de riscos e a equação econômico-financeira devem ser devidamente avaliados.
A jurisprudência do TCU reconhece a natureza dinâmica dos contratos de concessão, mas estabelece que a flexibilidade deve conviver com limites relacionados à proporcionalidade, à isonomia, à segurança jurídica e à preservação do objeto contratado. Não se trata, portanto, de escolher entre estabilidade e mudança, mas de construir mecanismos capazes de compatibilizar essas duas dimensões.
“A mutabilidade sempre existirá. O que devemos estar atentos é a criação de regras claras que indiquem métodos e cuidados que serão tomados para que ela seja efetivada. A previsibilidade ajuda na organização de fluxos aliada a métodos de paridade de interesses que ocorram em um ambiente saudável”, declarou Letícia Queiroz, sócia-diretora da Queiroz Maluf Reis Advogados.
