Joaquim José Guilherme de Aragão*
Fiol: um projeto maior do atual governo
Com a execução da Fiol (Ferrovia de Integração Oeste-Leste), a rede ferroviária recebe uma importante ligação de direção Leste a Oeste que não tem por porto final um porto, seja na Região Sul, seja na Região Sudeste. A ferrovia Transnordestina também possui esse traço territorial, mas sua retomada ainda está atrasada e vacilante.
A estratégia territorial dessa ferrovia é, partindo de Ilhéus, ganhar o oeste baiano, para depois, mais ao oeste ainda, alcançar a Ferrovia Norte-Sul, formando um eixo de desenvolvimento nas latitudes na faixa de 12 a 15 graus sul. Uma continuação pela Fico (Ferrovia de Integração do Centro-Oeste), a partir do norte de Goiás poderia prolongar esse eixo até Lucas do Rio Verde, para daí alcançar Rondônia e, quiçá, o Oceano Pacífico. A interseção com a FNS (Ferrovia Norte-Sul) possibilitaria o amadurecimento inicial de uma rede no Norte e no Nordeste do país.
A construção da ferrovia iniciou-se há mais de uma década enquanto investimento puramente público, a cargo da Valec.
É tarefa árdua recuperar o valor total investido pelo contribuinte nessa ferrovia:
• No site do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) consta que a Valec já investiu R$ 1,95 bilhões no primeiro trecho (Ilhéus- Caetité1;). Para sua conclusão seria, segundo essa mesma postagem, necessário mais 1,3 bilhão.
• Entretanto, o jornal Estado de São Paulo publicara, em 2015, que até aquele ano a ferrovia haveria consumido R$ 3 bilhões2.
• Mas outra notícia afirma que, reportando um acordo recente com o TCU (Tribunal de Contas da União), a estimativa do investimento para a conclusão da Fiol seria de R$ 1,6 bilhão3.
• Para completar, continua essa mesma notícia, no acordo de renovação antecipada do contrato de concessão com a Vale, esta destinaria R$ 410 milhões para a compra de trilhos que ainda faltam para a obra.
• Entretanto, o próprio edital da concessão da Fiol (primeiro trecho)4 anuncia que o investimento em despesa de capital da concessão do primeiro trecho será de R$ 5,4 bilhões, adicionados a R$ 13,4 bilhões em despesas operacionais.
Isso posto, o presente artigo visa analisar o edital da concessão (ver nota de rodapé 4) e caracterizar o negócio ferroviário colocado em oferta pelo Governo Federal. Pressupomos que, em seu aspecto técnico, a modelagem tenha seguido o estado da arte para um projeto focado em ferrovia, contudo baseado em premissas econômicas que merecem ser discutidas.
Em uma primeira parte, iremos diretamente ao resultado econômico-financeiro final pretendido, para depois analisar as premissas para a construção desse resultado, quais sejam: o conteúdo do contrato e as obrigações estabelecidas para as partes; o mercado logístico ensejado e, finalmente, a demanda prevista.
Aspectos econômico-financeiros da concessão
Os seguintes aspectos merecem ser destacados aqui:
• Para o fluxo de caixa, foi assumido que o Valor Presente Líquido do Projeto fosse zero, e o TIR foi calculado como sendo igual ao Custo Médio Ponderado de Capital. Esse procedimento foi usado para a determinação do valor da outorga fixa e da alíquota de outorga variável. O que significa que a recuperação do investimento público não está relacionada com o pagamento da outorga.
• Foi estabelecido para a concessão uma duração de 35 anos, dos quais 5 anos são destinados à conclusão das obras, e 30 anos, à operação da ferrovia.
• A data de referência dos estudos foi outubro de 2018. Para os anos subsequentes a 2020, adotou-se uma estimativa de inflação de 3,25%, o que pode levar à revisão do contrato, se a inflação superar essa previsão.
• De acordo com procedimentos já determinados em Nota Técnica de 2015, a taxa de desconto foi calculada em 11,04%, igualada ao WACC e à TIR.
• A receita principal adviria do transporte de carga, que foi estimada em 109 bilhões de toneladas-quilômetro úteis, conforme estudo de demanda a ser discutido adiante. Essa receita adviria do transporte oriundo da própria concessionária do trecho (referenciada como subconcessionária) e do transporte de concessionárias de futuros trechos e de outras ferrovias, que pagariam direito de passagem, fixada por acordo entre partes.
• Outras fontes de receita adviriam da cobrança de serviços acessórios ao transporte ferroviário de carga (armazéns, transbordo etc.) e de receitas alternativas (ver adiante).
• Para o cálculo da tarifa a ser cobrada pela (sub)concessionária, tomou-se uma mediana dos valores de frete ferroviário praticados pelo mercado para as distintas mercadorias (alimentos processados, manufaturados, carga de produtos petroquímicos e não metálicos).
• Para o minério de ferro, principal carga da ferrovia, adotou-se a mediana dos valores de frete ferroviário praticados pela MRS.
• Já a cobrança pelo direito de passagem imposta a outros operadores, essa corresponderia aos custos da via provocados ao subconcessionário por esses outros operadores, abrangendo o desgaste da via, assim como os custos de licenciamento e comunicação. Para fins da análise financeira, os custos da MRS Logística foram utilizados como referência. Porém, vale repetir, o valor final seria definido em acordo mútuo entre as partes.
• As receitas acessórias, que abrangem as operações de carregamento, descarregamento, transbordo, armazenagem, pesagem e manobras, devem ser fixadas pela concessionária de acordo com negociação com o usuário. Para fins de cálculo, ela corresponderia a 28,45% da receita de serviço de transporte prevista para a subconcessionária (espelhando novamente a MRS Logística). Trata-se, portanto, de uma receita importante, que deveria merecer um estudo mais detalhado, até porque o mix de cargas da Fiol deve conter diversos tipos de carga, requerendo respectivos serviços específicos.
• As receitas alternativas, que correspondem a outros negócios conexos ao transporte (negócios inerentes às cadeias de valor da mineração ou do agronegócio, a título de exemplo), tiveram um tratamento mais sucinto ainda: adotou-se um percentual de 1,74% sobre a receita de serviço de transporte total. Novamente, um estudo mais detalhado poderia ter agregado valor maior do negócio total disponibilizado para a concessão.
• Os custos operacionais apurados correspondem primeiramente ao transporte realizado pela concessionária na sua própria via, assim como ao que ela incorreria ao realizar o transporte na malha de terceiros. A primeira parcela resultaria dos custos decorrentes do uso do material rodante e da via férrea. A segunda, ao pagamento do direito de passagem em malhas de outros concessionários.
• Os custos fixos foram desdobrados em custos fixos operacionais, incluindo recursos para Desenvolvimento Tecnológico, Encargos Ambientais, Preservação da Memória Ferroviária, para Verba de Fiscalização e garantia de Execução (Performance Bond), assim como os custos variáveis, estes calculados novamente de acordo com os custos da MRS Logística.
• A esses custos se juntam despesas relativas a bens ou serviços consumidos direta ou indiretamente pelos setores de apoio, assim como custos da prestação de serviço acessório, calculados como um percentual da receita acessória projetada. Para o cálculo de ambas as parcelas, as despesas e custos equivalentes da MRS Logística foram utilizados como referência. Já para os custos das receitas alternativas, adotou-se a hipótese que esses corresponderiam a 15% dos recursos percebidos a título de receitas alternativas. As fragilidades desses cálculos refletem o pouco esforço de detalhamento das receitas acessórias e alternativas.
• Quanto aos investimentos, eles foram detalhados no projeto de engenharia. Sua amortização foi distribuída pelo período a partir do início da operação (Ano 6) até o prazo final de usufruto dos benefícios decorrentes da exploração da ferrovia (Ano 35). Para a apuração da amortização real foi empregado como deflator o IPCA. A amortização dos investimentos públicos prévios é, novamente, desprezada.
• Nos tributos, foram computadas as receitas de serviços de transporte ferroviário de cargas; de direito de passagem; de tráfego mútuo; as alternativas e acessórias, resultando em uma alíquota média de 6,32% sobre a ROB. Outras alíquotas correspondem ao IRPJ (Imposto de Renda de Pessoa Jurídica); ao Adicional de Imposto de Renda (25%); e à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (9%).
• Essa tributação será compensada por uma série de isenções e benefícios tributários sobre: II (Imposto de Importação); IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) para os itens importados que não possuem produção nacional (e.g. trilhos); e sobre PIS/Cofins na aquisição dos itens de Capex.
• Finalmente, o valor de outorga foi estabelecido em função do valor excedente à expectativa de retorno que se tem para a concessão, à luz do custo de oportunidade representado pela taxa de desconto adotada. Uma parcela (10%) desse excedente econômico seria paga à vista, e a outra (90%), como alíquota de outorga variável sobre a receita operacional bruta. Portanto, consiste numa mera apropriação de parte do retorno da concessão, sem relação com a recuperação dos investimentos públicos prévios, que continuam sem cobertura.
Aspectos selecionados do contrato
São alocados ao poder público danos devidos a seguintes eventos, entre outros:
• qualquer decisão da Justiça em função de interesse público lesado;
• caso fortuito ou força maior que não possa ser objeto de cobertura de seguros oferecidos no Brasil na época de sua ocorrência;
• obras adicionais determinadas pelo Poder Concedente;
• mudança nas Especificações Técnicas Mínimas em decorrência de novas exigências de procedimentos de segurança ou operação por solicitação da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) ou decorrentes de nova legislação ou regulamentação públicas brasileiras;
• custos efetivamente incorridos pela subconcessionária na execução de desapropriações e reassentamentos relacionados a Investimentos.
Destacamos esses itens, eis que o Estado terá de assumir o ônus de decisões jurídicas em prol do interesse público; de qualquer obra, mesmo que melhore a qualidade do serviço; de medidas que melhorem a segurança; e, por fim, das desapropriações.
Além das desapropriações promovidas por ente privado não resultar necessariamente em custos e prazos menores, a oneração do erário, cada vez que alguma melhoria em prol do aperfeiçoamento do desempenho da infraestrutura seja introduzida, pode desincentivar ou atrasar a introdução dessa, tornando a infraestrutura obsolescente com relação às necessidades em permanente mutação.
Igualmente, a alocação integral dos casos fortuitos incentiva o concessionário a não se esforçar em introduzir medidas de prevenção, por exemplo, contra eventos climáticos adversos.
De qualquer forma, o contrato prevê como instrumentos de reequilíbrio a revisão do contrato com vistas a suspender ou postergar investimentos, provocando danos gerais à população e aos usuários em particular.
Outro aspecto crítico, dessa vez com relação ao processo de licitação, é que as condições de habilitação se concentram exclusivamente na experiência de construir e operar ferrovias. Experiências relativas à gestão comercial de ferrovias não são previstas, o que pode ainda mais reduzir o interesse do concessionário em explorar novos potenciais de receitas acessórias e alternativas, deixando de agregar valor ao contrato.
Aspectos relacionados com a análise do mercado
A implantação da Fiol foi desdobrada em três concessões sucessivas, resultante dos resultados da Audiência Pública 10/2018:
• Fiol 1: Trecho Ilhéus/BA – Caetité/BA: trecho em construção pela Valec.
• Fiol 2: Trecho Caetité/BA – Ilhéus/BA: trecho em construção pela Valec.
• Fiol 3: Trecho Barreiras/BA – Figueirópolis: trecho greenfield.
Fica por esclarecer a atratividade das licitações sucessivas, cujo acesso ao porto será condicionado às decisões da primeira concessionária, que terá liberdade de definir a tarifa do direito de passagem, assim como delimitar a operação de trens vindos de outros trechos (gestão de slots). Esse possível espaço de arbítrio elevará os riscos das concessões dos outros trechos, o que poderá produzir licitações onde só aparecerá o concessionário do primeiro lote, apresentando uma oferta de menor valor.
O negócio estruturado para o primeiro trecho é essencialmente o de uma ferrovia de mineração, cujo destino está ligado ao florescimento desse. O transporte de outras cargas (agroindustriais) fica, assim, subjugado à mineração. Contudo, os próprios estudos de mercado apensos ao edital já anunciam um futuro esgotamento dos recursos minerais.
Resta o transporte de produtos agroindustriais que advirão (eventualmente) de outras concessionárias, mas que é tratado no edital como um mercado reduzido, mesmo que crescente. E cuja tarifação e operação está sujeita à aprovação do primeiro concessionário.
A figura abaixo, retirada do caderno de demanda do edital, mostra a evolução prevista da participação das diferentes cargas, apresentando um gravíssimo desequilíbrio entre elas. Por outro lado, o estudo não explora com maior diligência negócios conexos da cadeia de valor da mineração, nem de outras cadeias (agronegócio e logístico), que poderiam produzir cargas adicionais.
Outro problema derivado da concentração no transporte de minérios é que se trata de uma carga que produz essencialmente um fluxo unidirecional. Não são exploradas opções de cargas de retorno. A segunda figura abaixo, novamente retirada do edital, demonstra a avassaladora dependência dos fluxos da carga de exportação.
Nesse modelo pobre de negócio, a ferrovia corre, portanto, o risco de ter sua construção interrompida nos demais trechos, tornando-se uma mera ferrovia de penetração, isolada, que um dia poderá ter sua operação paralisada, pelo fato de a principal carga se esgotar.
Observações sobre o estudo de demanda
A modelagem se concentrou, seguindo fielmente a estratégia definida para o mercado da ferrovia, na previsão do fluxo de minérios e de outras cargas a granel, líquidas e sólidas. No mercado de carga geral, só o transporte de bebidas apresentou volume que merecesse consideração.
Na rede ferroviária adotada para fins de simulação, o papel da FCA (Ferrovia Centro-Atlântica) foi ignorado. Consolida-se assim, mesmo que indiretamente, o abandono dessa única ligação entre o Nordeste e o Sul e Sudeste. Esse abandono, já existente na operação, impõe uma grande perda de conectividade da rede ferroviária, qualidade essa essencial para a reversão da matriz modal.
Esperemos que a discussão da renovação antecipada da FCA possa resgatar essa ligação estratégica para a rede ferroviária nacional.
Avaliação Geral
Há pressa de construir a ferrovia, buscando-se o aporte do investimento privado, o que é elogiável. Entretanto, o presente modelo de concessão merece indagações, sob ponto de vista da estruturação do negócio.
Os seguintes pontos merecem ser diagnosticados:
A coisa pública
• Para assegurar a continuidade dos já atrasados investimentos em infraestrutura no país, não se pode desprezar a necessidade de recuperação do investimento público em cada projeto de larga escala como as ferrovias, que vem sendo o sustentáculo da implantação de novos troncos. Isso vem sendo demandado pelos próprios representantes do setor.
• Se essa recuperação não pode ser obtida diretamente pelo concessionário, pelo menos indiretamente, ela tem de ser obtida pela contabilização de efeitos multiplicadores privados a serem produzidos ao longo de cadeias de valores relacionadas com o negócio logístico e com os potenciais regionais de produção.
• A falta de recuperação reduz o espaço fiscal para novos investimentos públicos em ferrovias, que continuam imperativos, eis que o poder público não poderá deixar de assumir investimentos prévios e complementares mesmo no caso de concessões, tal como apontado pela Abdib (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base).
• A ferrovia, enquanto serviço público, tem de permanecer aberta a terceiros, sujeita aos princípios do art. 6º da Lei das Concessões. Daí se impor o pagamento do direito de passagem ter tratamento de preço público, tanto no edital quanto no contrato, e não que seja apenas definido em negociações com o primeiro concessionário, que sempre terá espaço para abusar de seu posicionamento vantajoso no trajeto ao porto.
• É lamentável a desconsideração da FCA na malha de análise, praticamente isolando-a do negócio da Fiol, o que reduz mais ainda a conectividade da rede, com prejuízo para os esforços de reverter a matriz modal.
Análise das receitas
• O edital dá muito pouca atenção à exploração das opções de negócios alternativos e acessórios. Uma análise mais pormenorizada das cadeias de valor das atividades ferroviárias, da exploração mineral, dos potenciais agroindustriais, das atividades logísticas poderia agregar valor à concessão e torná-la mais resiliente a mudanças do mercado e da conjuntura econômica.
• Conforme vasta experiência internacional e mesmo nacional, o financiamento da construção e exploração de ferrovias viabiliza-se a partir da construção concomitante, pela própria iniciativa privada, de polos econômicos e de cidades, aumentando mais ainda o volume e interesse de investimentos privados.
• No edital, o incentivo ao tráfego advindo de outros trechos e ferrovias é pobre e pode ser prejudicado pelo uso abusivo de direito de passagem. Negócios de transporte se viabilizam pela economia de escala, de escopo e de rede. A visão focada apenas em negócios limitados, explorando quase exclusivamente a economia de escala do transporte de minério, sinaliza pouco esforço para melhorar o fluxo de receitas.
• Ao igualar a taxa interna de retorno a não mais do que o custo de capital, o estudo, a despeito de razões de facilidade de cálculo, sinaliza ao investidor a fraqueza do negócio, desvalorizando-o ao olhar do mercado.
Análise dos custos
• O descuido com a exploração de receitas alternativas e acessórias leva também a uma avaliação grosseira dos respectivos custos, quase que desincentivando o concessionário a integrá-los.
• Tal como estabelecido, a outorga passa a ser uma participação parasitária do governo, desincentivando a busca por receitas superiores às previstas no estudo. Por outro lado, é um valor diminuto, não relacionado e reduzido demais para recuperar as despesas públicas envolvidas no projeto.
Contrato e procedimento licitatório
• A alocação de diversas adversidades na conta dos riscos a serem assumidos pelo poder público e usuários atribui responsabilidades excessivas para o poder público e traz risco de redução ou postergação de investimentos, quando os eventos listados ocorrerem.
• A habilitação está concentrada em experiência de construção e operação de ferrovias, não sendo explicitada a experiência na comercialização de negócios ferroviários. Isso reduz incentivo de esforços para agregar valor nos contratos e para explorar fontes de receitas acessórias e alternativas.
Análise do Mercado
• A fragmentação da ferrovia e a concentração da primeira concessão no transporte do minério de ferro, ao invés de fortalecerem, enfraquecem o negócio, até porque a exploração do minério tem previsão de esgotamento. Se o concessionário estiver ligado ao minerador, esse esgotamento pode ser até acelerado.
• Por outro lado, outros fluxos são considerados como residuais e deverão ser produzidos basicamente pelos concessionários subsequentes de outros trechos. Não se explorando mais a fundo o foco do agronegócio, esse mercado tende, ainda por cima, ser tratado de forma desfavorável pelo concessionário vinculado à exploração mineral, seja pela cobrança excessiva de direitos de passagem, seja pela falta de prioridade dada nos slots de operação. Empobrece-se, assim, o potencial comercial da ferrovia, em que o contribuinte custeou boa parte de sua construção.
• Ademais, o fluxo concentrado em minérios é unidirecional, pouco produtor de carga de retorno, até por causa da especialização do material rodante.
• O transporte de carga geral fica no fim da fila, sendo novamente empurrado para o transporte rodoviário e reduzindo o efeito de reversão da matriz modal.
O que propor?
As observações sobre o edital centraram-se nas premissas de definição do negócio, e não nas técnicas utilizadas para a modelagem. De fato, o modelo de negócio mostrou-se pobre, enfraquecendo não apenas os potenciais de efeitos multiplicadores sobre a economia e o espaço fiscal, mas também a própria resiliência da concessão, além de trazer dificuldades para criar uma licitação competitiva para as concessões sucessivas.
A construção de uma rede nacional finalmente conecta de ferrovias, que possa acelerar a reversão da matriz modal, fica igualmente prejudicada pelo modo em que essa ferrovia está sendo concedida. A conectividade fica no mapa, mas não na operação.
Recomenda-se fortemente que projetos de infraestrutura desse porte sejam inseridos em um programa nacional de construção do território nacional, ainda muito incompleto e desigual. Eis que é do desenvolvimento econômico nos mais diversos polos que surgirão mercados logísticos consolidados para os investimentos em infraestrutura. Infelizmente, perdemos a visão territorial no planejamento estratégico dos transportes.
Por isso, no momento, recomendam-se a) a retomada da concepção de Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento desenvolvida no segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, e b) a construção de cidades novas ao longo dos eixos (pela própria iniciativa privada, ampliando o escopo de oportunidades de investimento no país).
A própria história da construção das ferrovias no século XIX, liderada pela iniciativa privada, demonstra o vínculo necessário entre a construção e operação de ferrovias com a implantação de polos econômicos e centros urbanos nos trajetos. Foi assim nos EUA, no Japão e no próprio Brasil, quando o capital inglês financiou não apenas estradas de ferro, mas também projetos de colonização.
Para aumentar a capacidade de investimento em troncos logísticos financeiramente onerosos, temos apresentado em diversas publicações uma abordagem alternativa, que denominamos de Programa Territorial. Citem-se aqui algumas publicações que explanam nossa proposta:
O Nó Górdio do Investimento em Infraestrutura Viária e eixos para a sua solução – https://www.linkedin.com/posts/joaquim-aragao-bab33218_em-busca-de-um-novo-modelo-de-parcerias-e-activity-6640713433840959488-HxaB
Engenharia Territorial: Por que Engenharia, por que território – https://www.linkedin.com/posts/joaquim-aragao-bab33218_o-que-%C3%A9-engenharia-territorial-activity-6640715673918074880-V4aM
Furar teto ou furar piso? Uma Alternativa – https://www.linkedin.com/posts/joaquim-aragao-bab33218_luta-final-dos-paradigmas-do-s%C3%A9culo-xx-activity-6706657127898914817-pfn4
Superando Impasses Fiscais do Investimento em Infraestruturas: A Proposta da Lei de Promoção de Projetos de Grande Vulto – https://www.linkedin.com/posts/joaquim-aragao-bab33218_proposta-de-um-novo-modelo-de-parceria-p%C3%BAblico-privada-activity-6711652683352199168-IF_e
Conforme essa nossa abordagem (Engenharia Territorial), os programas territoriais seriam concebidos e instituídos para reunir projetos de investimento públicos e privados, multissetoriais, porém funcionalmente interdependentes, de forma a se produzirem eficiências sistêmicas que aumentem a atratividade dos investimentos, produzam renda e efeitos multiplicadores econômicos e fiscais, visando que as despesas governamentais envolvidas sejam cobertas.
No plano institucional, esses programas seriam instituídos como um modelo alternativo de parceria público-privada, onde investimentos onerosos em infraestruturas haveriam de ser combinados com concessões paralelas que tenham por objeto de contratação não a realização de investimentos específicos, e sim a mobilização da economia da área de influência, de forma que sejam produzidos os efeitos multiplicadores econômicos e fiscais necessários (concessões por desempenho econômico).
São elementos dessa estrutura institucional (Operação Territorial Consorciada) os contratos por desempenho econômico, assim como a formação de sociedades de propósito específico dedicadas à mobilização econômica (Empresas de Desenvolvimento Territorial). A viabilização desse tipo de empresa se dá pela estruturação de um modelo inovador de negócio (negócio territorial). Esses e restantes elementos são explanados nas publicações listadas.
Voltando às recomendações referentes ao modelo de negócio de parceria para a construção, operação e exploração de ferrovias, além da retomada do planejamento territorial estratégico e da concepção e institucionalização de Programas Territoriais, é imprescindível que os investimentos ferroviários sejam concebidos a partir de um cenário normativo de construção de uma rede ferroviária nacional conecta e acessível para os mais diversos polos econômicos.
Eis que às economias de escala, atualmente exploradas no transporte de granéis, devem ser adicionadas economias de escopo (diversidade de cargas, entre elas a carga geral em contêineres, que constitui o grande mercado ferroviário pelo mundo afora) e a economia de rede: por essa, os diversos tramos ferroviários têm seu mercado ampliado pela passagem de fluxos advindos de, e circulados por outras estradas de ferro.
Por último, é essencial que nos modelos de negócio não sejam consideradas apenas as atividades diretas de logística, mas também outras oportunidades que se espalham ao longo da cadeia logística e das cadeias dos produtos que pertencem ao mercado da ferrovia.
