Dimmi Amora, da Agência iNFRA
Antes, um país sem recursos públicos disponíveis para investir, com o PIB em queda livre, vivendo uma das maiores crises institucionais de sua história, provocada por um escândalo internacional de corrupção das empresas que lideravam o setor de infraestrutura, desestruturando contratos ainda em execução e levando aos piores níveis de investimento em décadas.
Depois, um país pujante em realizar leilões para investimentos de longo prazo, que em alguns setores da infraestrutura tem a maior carteira de projetos em parceria com a iniciativa privada do mundo, e atrai empresas e capital de todo o planeta para fazer obras e prestar serviços públicos, em contratos considerados sólidos, ajudando a puxar o crescimento econômico e a geração de empregos.
O tempo que esse país, o Brasil, levou para a transformação descrita acima foi de apenas dez anos. E o início desse período pode ser identificado num ato que transformou a infraestrutura nacional: a criação do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos).
Instituído oficialmente pela Medida Provisória 727, publicada em maio de 2016 e transformada na Lei 13.334 em setembro daquele mesmo ano, o PPI apresentou uma arquitetura institucional inédita no país, levando aos projetos de infraestrutura uma governança capaz de atrair empresas para a disputa dos leilões e também ajudando a executar efetivamente os investimentos contratados.
Prescindindo do status de ministério, formado por profissionais de alta qualificação com diferentes perfis e experiências nos setores público e privado, o órgão implementou pela primeira vez uma gestão transversal para grandes projetos, reduzindo solavancos nos investimentos que frequentemente levavam às famosas “obras paradas” em decorrência de contratos falidos.
A geração de uma carteira de projetos aprovada em reunião ministerial pela instância maior do Executivo, a Presidência da República, após uma revisão criteriosa de especialistas, trouxe credibilidade ao programa de investimentos, garantindo a entrada de empresas que antes olhavam com desconfiança para a maior parte do mercado nacional de infraestrutura.
Leilões para os mais diferentes tipos de infraestrutura para prestação de serviços públicos – de ferrovias a parques nacionais, de terminais portuários a concessão de áreas florestais, de linhas de transmissão a hospitais – passaram a encontrar investidores, na maioria dos casos mais que um, iniciando um processo de descartelização do setor no país.
A partir disso, R$ 1,5 trilhão foi contratado em mais de 420 projetos qualificados oficialmente pelo PPI, o que fez o volume de investimentos do país aumentar mais de 50% no período e o de desemprego cair mais da metade. Como medida de comparação, o Novo PAC executou em valores orçamentários do governo federal em 2025 algo na casa dos R$ 50 bilhões.
Para contar a história desta década do programa de parcerias federal, que acabou inspirando outros estados a criar modelos semelhantes, a Agência iNFRA entrevistou mais de uma dezena de pessoas que trabalharam ou tiveram relação com o PPI, nos setores público e privado. Algumas pediram anonimato.
Os quatro secretários da pasta que ficaram mais tempo no cargo deixaram seus depoimentos em vídeo, que estão no canal da Agência iNFRA no YouTube e podem ser acessados nos links abaixo. Eles falam das transformações do programa e da necessidade de que ele se mantenha nos próximos anos para que o país possa alcançar um patamar de investimentos necessário ao desenvolvimento nacional, algo de que, mesmo com a transformação da última década, ainda estamos longe.
Moreira Franco | Adalberto Vasconcelos | Martha Seillier | Marcus Cavalcanti
Histórico
O que levou o país à crise dos anos que precederam à criação do PPI remonta a muitos anos antes. A ditadura civil-militar fez uma forte aposta na implantação de infraestrutura, dentro de um planejamento de longo prazo denominado PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), o que levou o Brasil no início dos anos 1970 a figurar entre países com maior volume de investimentos no mundo. O cenário de então era o que, em anos recentes, passou a se chamar de “crescimento chinês”.
Isso fortaleceu grandes grupos construtores, na prática escolhidos para realizar as grandes obras, como indicam as pesquisas do professor Pedro Henrique Pedreira Campos, no livro “Estranhas Catedrais – as empreiteiras brasileiras e a ditadura civil-militar, 1964-1988”. Na retomada da democracia nos anos 1980, essas empresas passaram a liderar a condução da infraestrutura nacional. Com o enfraquecimento dos governos, o país viu seu planejamento de longo prazo para o setor ser fortemente reduzido.
Crise da dívida externa, hiperinflação e nova Constituição reduziam ano a ano os investimentos em infraestrutura bancados com orçamento público, o que levou o país a buscar o capital privado como forma de executar grandes obras públicas em todas as áreas, especialmente a partir da estabilização econômica trazida pelo Plano Real (1994).
Mas eram os grandes conglomerados de construção fortalecidos na ditadura que, na prática, decidiam quais eram os grandes projetos que seriam feitos ou não, de acordo com agentes públicos e privados ouvidos pela reportagem. Investigações apontaram que, em muitos casos, também dividiam os projetos entre eles. De acordo com essas fontes, grupos internacionais que queriam investir no país não procuravam o governo para conversar: falavam diretamente com esses conglomerados.
A criação do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) em 2007 tenta retomar o protagonismo público no setor, mas dura poucos anos. Já a partir de 2014, o programa perde seu principal instrumento, que é a preservação dos projetos aprovados fora dos contingenciamentos do Orçamento da União, que já não suportava o volume de investimento necessário.
Era preciso acelerar os modelos de parceria, mas elas enfrentavam problemas estruturais desde o enfraquecimento do planejamento público a partir dos anos 1990. Os projetos ficaram defasados e amarras foram sendo criadas para “não fazer”, como conta um experiente servidor.
Para tentar mudar esse cenário, a Casa Civil da Presidência da República no primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff (2011-2014) passou a interferir fortemente na elaboração das modelagens de parceria com a iniciativa privada. Mas de uma forma que os técnicos de dentro do governo classificam como “altamente ideológico” e pouco pragmático.
“Aquilo era insuportável”, conta uma ex-servidora, apontando principalmente para os problemas causados pelo fato de os projetos terem ido ao mercado sem os estudos adequados e de forma improvisada, sem qualquer governança.
Projetos de concessão modelados nesse ambiente muito rapidamente mostraram-se um fracasso, como a 3ª Rodada de Concessões Rodoviárias (2013) e as primeiras concessões aeroportuárias (2012-2014), iniciativas cuja maior parte de ativos precisou ser salva posteriormente por repactuações contratuais, algumas até hoje em tentativa.
É desse período a ideia de a Infraero ser sócia de 49% das concessões aeroportuárias, mas sem ter poder de decisão sobre como seriam feitas as obras de ampliação dos aeroportos concedidos. O que se descobriu depois foi que a estatal colocou dinheiro para empreiteiras, que pertenciam aos sócios privados dela, fazerem as obras.
As obras deram lucro só para os sócios privados. As concessionárias que contrataram as empreiteiras ficaram com o prejuízo. A Infraero teve 0% da parte do negócio que deu lucro e 49% da parte que deu prejuízo.
Projetos modelados antes desse período, nos primeiros anos de concessão, também mostravam-se frágeis, acumulando passivos financeiros e, mais gravemente, não entregando as obras que eram contratadas, o que irritava os usuários e afastava investidores.
“Como você vai trazer [novos] players se você não tem previsibilidade, não tem segurança jurídica, não tem projetos bem elaborados? A gente atacou essas frentes para poder buscar isso”, conta Adalberto Vasconcelos, um dos secretários do PPI.
A crise para o setor fica ainda mais severa a partir de 2015 porque, além da debacle econômica do período, as principais empresas construtoras e operadoras de infraestrutura no país são alvos da Operação Lava Jato. As empresas ficaram praticamente paralisadas e o caminho que companhias internacionais usavam para investir em alguns setores do país também fica bloqueado.
“Sem o PPI não teríamos vindo”, revelou o diretor de uma multinacional presente em vários países do mundo que só fez sua primeira oferta no país em 2017, após anos avaliando o mercado, e atualmente já tem mais de R$ 15 bilhões em investimentos executados ou contratados aqui.
Diagnóstico
A dificuldade em atrair empresas e capital para projetos de parceria com a iniciativa privada, especialmente para as áreas de transportes, já estava diagnosticada alguns anos antes da criação do PPI, em 2016. A falta de estudos de viabilidade de qualidade para projetos com um longo prazo de gestão privada e a regulação pública falha eram identificados como problemas originários.
A visão, segundo os especialistas, deixada pelo modelo de contratação direta que vinha desde o governo militar, era a de que a parceria tinha que ser feita para execução de uma obra. Mas, numa parceria de longo prazo, explicam esses técnicos, a obra não é um fim em si. Ela é parte de um projeto para uma melhor prestação de serviço.
Projetos concebidos assim acabavam implementando as obras (em parte dos casos, nem isso), mas deixando um legado de problemas para a operação posterior, especialmente para os financiadores (bancos e grandes fundos de investimentos) que passavam a não receber pelos empréstimos dados para essa etapa inicial de construção, o que foi a marca dos primeiros anos de concessões no país.
Para tentar solucionar esse problema, o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) liderou a partir do fim da década de 2000 um projeto para o país ter um órgão que pudesse produzir estudos qualificados para as parcerias com a iniciativa privada, a EBP (Estruturadora Brasileira de Projetos).
O BNDES criou essa empresa em sociedade com bancos privados. A EBP produziria estudos de viabilidade (chamados de EVTEA – Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental) e os apresentaria ao governo para licitar. A empresa seria remunerada posteriormente pelo vencedor da concorrência e os bancos se sentiriam mais seguros em financiar. Helcio Tokeshi foi designado para liderar esse projeto.
Em seu pouco tempo de existência (houve muita oposição à EBP, que, sem sustentação no governo, acabou encerrada), Tokeshi conta que foi estudar modelos internacionais sobre o gerenciamento de grandes projetos de parceria com a iniciativa privada.
Inglaterra, Austrália e Nova Zelândia tinham implementado sistemas para a execução de parcerias com o setor privado que, segundo ele, conseguiam trazer governança necessária para os projetos de longo prazo, com uma organização exercendo o papel de transversalidade junto a outros órgãos estatais.
Tokeshi conta que o desenho do PPI parte da premissa de que o país terá sempre um sistema democrático e, para isso, será necessário partilhar o poder para governar, no chamado presidencialismo de coalizão. Na prática, ministérios nem sempre estão alinhados. Ele explica que, para que funcionem, os projetos de infraestrutura precisam necessariamente de cooperação entre essas “ilhas”.
“Qualquer organização que tenha essa situação tem uma dificuldade grande de coordenação. É necessário algum tipo de mecanismo transversal”, avalia Tokeshi, atualmente sócio da IG4 Capital, um fundo de investimento, e que foi nomeado para dirigir a Braskem.
O diagnóstico de que as parcerias com a iniciativa privada precisavam ganhar força na área de infraestrutura foi se ampliando a partir da crise de 2015 e das revelações da Operação Lava Jato. Adalberto Vasconcelos, então auditor do TCU (Tribunal de Contas da União) e que veio a ser o segundo secretário do PPI, conta que, em 2015, o então ministro da Casa Civil Aloizio Mercadante o convidou para assumir um cargo no governo para organizar a área de concessões federais. O agravamento da crise com o Congresso, que levou ao impeachment da presidente Dilma Rousseff, acabou por inviabilizar a nomeação.
Ao mesmo tempo, o grupo ligado ao vice-presidente, Michel Temer, já se organizava para assumir o poder bem antes da votação do impeachment em maio de 2016, com o lançamento do projeto denominado “Ponte para o Futuro”, um documento que preconizava um novo modelo para governar o país.
Liderado por Moreira Franco, que tinha sido ministro da Secretaria de Aeroportos do governo da presidente Dilma entre 2013 e 2014 e esteve à frente das conversas sobre as concessões aeroportuárias que foram modeladas pela EBP, o “Ponte para o Futuro” trazia o desenho que viria a marcar as políticas públicas para o setor com a assunção do vice-presidente em maio de 2016, após o impeachment.
Antes ainda da decisão do Congresso de impedir a presidente, Moreira já liderava um grupo de técnicos na elaboração do que seria o projeto prioritário do governo Temer, gerando a primeira Medida Provisória apresentada pelo presidente (sem contar a que reorganizava o governo) após a oficialização do impedimento de Dilma pelo Senado, em 12 de maio de 2016: a MP 727, que cria o PPI.
Nesse grupo de técnicos estavam, além de Tokeshi, alguns dos nomes que formariam o PPI e outros que não seguiram com o governo, como Danielle Crema, servidora federal. Pelo BNDES estavam Henrique Pinto, Fernando Camacho e Rafael Chambarelli; Eduardo Parente, que acabara de deixar a presidência da concessionária de ferrovia MRS, e Marco Aurélio Barcelos, que trabalhava na estruturação de concessões em São Paulo, também estavam nessa etapa inicial.
A sede da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), em Brasília, abrigou o grupo inicialmente, conta Jorge Bastos, hoje diretor-presidente da Infra S.A. e que à época era o diretor-geral da agência, um entusiasta do projeto. O advogado Carlos Ari Sundfeld apoiou a elaboração dos documentos jurídicos que deram forma ao órgão, que nasceu sob forte desconfiança por um motivo: ele não seria um ministério.
Segundo Moreira Franco, a decisão de não fazer do PPI um ministério e, consequentemente, de ele não ser ministro, espantou até mesmo o presidente Temer e os poucos auxiliares que participavam das discussões prévias ao impeachment.
“Era uma mesa com cinco pessoas. Todos falaram: ‘Eu vou assumir este ministério, este…’ No final, eu disse: ‘Eu não quero ser ministro’”, revelou Moreira Franco em sua entrevista à Agência iNFRA.
A lógica sobre a decisão de Moreira de não criar um ministério vinha das conversas com Tokeshi sobre a necessidade da transversalidade para que os projetos de parceria pudessem andar.
Para fazer com que um projeto de infraestrutura seja bem-sucedido, é necessário ter licenças e avais em diferentes órgãos do governo, entre outros requisitos legais e burocráticos. Se uma parte trava, ainda que pequena, e mesmo que os outros órgãos estejam de acordo, todo projeto deixa de andar.
Tokeshi conta que a grande sacada do PPI vem da experiência com as primeiras concessões de aeroportos, que a EBP modelou para a Secretaria de Aeroportos e que era liderada também por um servidor do BNDES, Cleverson Aroeira. Segundo ele, era preciso separar a instância técnica, que toca o dia a dia da operacionalização de uma parceria, da instância política, que toma as decisões sobre o que vai ou não ser priorizado.
Além disso, era necessária uma estrutura enxuta, altamente capacitada, e que ficasse num lugar acima de qualquer ministério: a Presidência da República.
“Uma estrutura enxuta tem muito mais dinamismo, muito mais capacidade de encontrar soluções do que uma estrutura grande, cheia de disputa, de interesse, de passado. Ministério só cria gordura”, defendeu Moreira Franco.
O que foi feito?
A MP 727 é uma espécie de certidão de nascimento do PPI, dando forma a um órgão então sui generis na organização do Estado brasileiro após a nova Constituição. Ele não era um ministério, mas estava ligado diretamente ao gabinete presidencial. Havia inclusive dúvidas jurídicas, contou uma das fontes, sobre se o presidente poderia ou não presidir o órgão, como estava previsto na MP.
A concepção do PPI buscava atacar os pontos que levavam à falta de confiança dos investidores, especialmente os estrangeiros, em firmar parcerias de longo prazo para infraestrutura no Brasil. O primeiro deles era não saber se o que o governo anunciava de fato seria realizado. Eram então os chamados “anúncios de PowerPoint”. Os projetos aconteciam “por espasmos” e necessidades urgentes, como a Copa do Mundo ou os Jogos Olímpicos, conta um ex-servidor.
“Não havia nenhum lugar no governo que reunisse todos os projetos de parceria”, lembra Fernando Camacho, hoje trabalhando no IFC (International Finance Corporation), órgão do Banco Mundial para estruturação de projetos. “Para o mercado ficava muito difícil entender o que o Brasil queria no longo prazo.”
Como explica Adalberto Vasconcelos, sem uma carteira segura de projetos, quem queria vir para o Brasil perdia duas vezes: gastando recursos para estudar um projeto que acabava abandonado ou licitado de forma inadequada; e deixando de estudar investimentos em outros países.
“O PPI era um facilitador por ser um balcão único de acesso. Os investidores sempre tiveram muita dificuldade de ler Brasília”, avalia Martha Seillier, outra ex-secretária do programa.
A qualificação dos projetos após uma reunião entre os ministros mais fortes do governo e o presidente, levada a efeito legal posteriormente por um decreto presidencial, o ato infralegal mais forte do executivo, buscava encerrar essa desconfiança dos investidores. O que passasse no PPI, seria executado.
Dos primeiros onze projetos qualificados pelo PPI, dez foram licitados. Somente a Ferrogrão, ferrovia que enfrentava entraves desde 2012, quando foi apresentada pela primeira vez no PIL (Programa de Investimento em Logística), ainda não chegou à fase de leilão à iniciativa privada. Segue em avaliação dos estudos de viabilidade.
Marco Aurélio Barcelos conta que fazer essa qualificação era algo tão diferente que Moreira Franco mandou reescrever três vezes o ofício que os técnicos do PPI haviam escrito para pedir aos ministros a informação sobre quais eram os projetos que seriam feitos por concessão ou PPP (Parceria Público-Privada). E que eles tinham dúvidas se poderiam ou não fazer aquilo: “Ele [Moreira] falou: ‘Manda’”.
“O cara lá fora passou não mais a olhar para um projeto, mas para uma tese de investimentos”, avalia Barcelos sobre a importância da medida.
Tokeshi relembra que gerar confiança nos investidores é essencial nesse negócio. Segundo ele, os investidores em infraestrutura são um “clubinho” com não mais de 300 players no mundo, e o Brasil é só mais um país onde eles olham oportunidades. Por isso, o PPI ser uma instância de coordenação com o mercado foi essencial para o sucesso dos projetos.
“Projeto grande não é lata de tomate, que você escolhe na prateleira de mercado. É igual vender alta costura. Você tem pouco cliente e tem que saber o nome e sobrenome de cada um”, explicou o executivo.
Outro sinal de segurança ao mercado era que os projetos que chegavam para avaliação dos ministros passavam antes por uma rigorosa análise dos técnicos que foram escolhidos para trabalhar no órgão. Um time de “cobras criadas tecnicamente”, como chamava Moreira Franco.
Esse time incluiu, além de Adalberto Vasconcelos, Joaquim Lima, que era servidor da Caixa. O então servidor da Câmara dos Deputados Tarcísio de Freitas (posteriormente eleito governador de São Paulo), o ex-superintendente do BNDES, Henrique Pinto, e o consultor Marcelo Allain formaram o segundo escalão do órgão.
Marco Aurélio Barcelos seguiu no PPI, que ganhou ainda o servidor do BNDES Pedro Bruno (posteriormente, eles foram secretários de Infraestrutura de Minas Gerais). A servidora Rose Hofmann veio do Ibama para liderar a área ambiental. A procuradora federal Natália Resende Ávila, hoje secretária de Infraestrutura e Meio Ambiente do governo de São Paulo, estava na área jurídica.
Barcelos conta que havia três pontos centrais a atacar nas discussões iniciais: resolver os passivos, fazer novos investimentos e ampliar a competitividade dos leilões. “Eles entendiam que o mercado estava escangalhado”, conta Barcelos. “O ponto de inflexão foi a mudança no tratamento da agenda de concessões. Virou uma agenda de Estado”, avalia o hoje presidente da ABCR (Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias), para quem a Resolução 1 do PPI é o documento germinal da mudança.
Se os estudos de viabilidade não estivessem maduros o suficiente para o início do longo processo até o leilão, eles não ganhavam o selo do PPI. A maioria nem era apresentada na reunião que contava com a participação do presidente da República.
“A lógica do PPI foi dar celeridade ao andamento dos projetos”, relembra Henrique Pinto, que era o superintendente do BNDES para essa área e foi levado para o órgão.
Obviamente a relação entre o PPI e os ministérios foi tensa no início do governo Temer, já que parte das pastas setoriais não estava nas mãos do mesmo grupo político do presidente e que controlava o programa. Havia projetos que os ministérios queriam acelerar, mas que não tinham maturidade para ir a mercado. Também o oposto ocorria, projetos maduros que ministros queriam retardar por interesses políticos.
Os integrantes do PPI contam que a relação com os técnicos dos ministérios rapidamente se consolidou e passou a ser bem-vista. Na prática, os agentes públicos começaram a entender melhor porque órgãos de controle, como o TCU, e ambientais exigiam tantas mudanças que faziam os projetos demorarem anos até chegar à fase de leilão.
Danielle Crema também ressalta outro papel relevante desempenhado pelo órgão, que foi garantir alguma blindagem para o trabalho técnico das agências reguladoras, que normalmente sofrem com tentativas de interferência dos governos. Outro ponto relevante, para ela, é que o PPI também passou a ajudar na padronização de elementos dos projetos, já que agências adotavam critérios diferentes para ações semelhantes. E isso facilitou a aprovação pelos órgãos de controle.
A relação com órgãos que tinham interferência nos projetos ainda é conflituosa em vários momentos, mas vem se harmonizando a partir disso, o que é atribuído a esse início de diálogo a partir do PPI. E havia outra vantagem para os técnicos setoriais, em casos de interferência política: jogar para o PPI o ônus de exigir mudanças nos projetos. O órgão da Presidência estava mais blindado a essas interferências do que os ministérios setoriais.
“O que os poucos que quiseram fazer graça não encontraram ambiente para isso. Que eu não deixei”, conta Moreira Franco, em sua entrevista.
Não que elas não existissem, claro. Um dos integrantes do órgão conta que havia forte tentativa de interferência de integrantes do Planalto num dos leilões coordenados pelo PPI em 2017 e uma desconfiança de que ele poderia ser paralisado minutos antes de sua realização. Segundo ele, o responsável no PPI pelo projeto decidiu desligar seu telefone horas antes do pleito para evitar ser encontrado e ter que atender a algum pedido de paralisação. O leilão foi concluído.
Sinais de sucesso
A realização de leilões, parte deles com concorrentes que antes não estavam no Brasil, era o sinal mais evidente de que o programa tinha cumprido seu objetivo inicial: gerar confiança para atrair empresas em parcerias de longo prazo com o governo.
Rafael Fortunato, hoje procurador-chefe da ANTT, que trabalhou no início do PPI, conta que o órgão começou a institucionalizar um processo de escuta do mercado, o que até então era algo que o governo não fazia.
“A gente produzia edital e contrato dentro dos gabinetes, numa lógica que muito parecia um copia e cola. Se você não consegue escutar o mercado, fazer um market sound verdadeiro, como é que você consegue entender como aquele projeto deve ser encaminhado da forma correta? O PPI abre institucionalmente um diálogo com o mercado”, lembra o procurador.
O primeiro leilão do PPI acontece em março de 2017, quando quatro aeroportos são concedidos. Com mudanças promovidas no modelo de gestão dessas unidades, quatro empresas internacionais diferentes saem vencedoras. Uma das mudanças foi que os editais seriam publicados também em língua inglesa. Outra: os leilões tinham que ter no mínimo 100 dias entre o lançamento do edital e a oferta.
“Os prazos antes chegavam a ser de 30 dias. O pessoal estrangeiro falava que não dava tempo sequer de passar pelo board [conselho] da companhia”, relembra Fernando Camacho.
Meses depois, outras áreas que estavam travadas sem leilão há anos e que eram muito mais bem estruturadas que o setor de transportes, como o setor de petróleo e as linhas de transmissão de energia, também conseguem ter disputas bem-sucedidas.
Se no começo havia desconfiança com a qualificação dos projetos, depois dos primeiros leilões os ministros passaram a brigar para ter suas propostas qualificadas pelo PPI. Não ter um projeto qualificado nas reuniões do órgão, com a presença e apoio do presidente da República, passou a ser visto como despreparo da pasta.
Até governos de estados passaram a querer qualificar seus projetos no PPI, mesmo isso não sendo possível pelas regras. “Eles diziam que queriam o selo do PPI porque com isso conseguiriam mostrar aos investidores que o projeto tinha qualidade”, conta Adalberto Vasconcelos.
Mas havia um outro problema a resolver, o que também gerava desconfiança dos investidores: a falta de solução para os projetos que tinham dado errado e arrastavam enormes passivos por anos. E o principal deles estava no setor de rodovias.
Em 2013, o governo fez seis concessões que foram modeladas sob o forte viés ideológico da Casa Civil, na visão dos servidores que conversaram com a Agência iNFRA. Cinco deram muito errado: passaram a cobrar pedágio após fazer apenas 10% das obras contratadas e abandonaram quase todo o restante, jogando a responsabilidade para a crise econômica do país. A defesa do governo de então é que elas deram errado porque as empresas então cartelizadas teriam feito propostas inexequíveis.
O PPI apresenta então a solução que hoje é parte da paisagem no setor de infraestrutura: repactuar os contratos para que eles pudessem retomar os investimentos sob novas bases. Para isso, os técnicos trabalharam numa Medida Provisória, a MP 800, enviada ao Congresso com as regras para se fazer uma repactuação e permitir a retomada dos investimentos.
A intenção, no entanto, parou na Câmara dos Deputados. A bancada de oposição, liderada então pelo PT, classificou a proposta de MP 0800 (em alusão ao número para telefonema gratuito), por beneficiar empreiteiras ligadas à Operação Lava Jato.
“O país ainda não estava preparado para as repactuações”, avalia Vasconcelos, quase dez anos depois da medida.
Após outras tentativas de solucionar os contratos, que também foram de pouca eficácia, em 2023, o governo do presidente Lula (PT) adere ao modelo de repactuação desenvolvido pelo TCU na chamada SecexConsenso (Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos) e com isso consegue destravar investimentos estimados em mais de R$ 50 bilhões, somente no setor rodoviário.
“O PPI trouxe essa energia, esse choque, essa injeção de ânimo. Você precisava de arrojo para tentar resolver a crise que estava instalada. E essa equipe serviu para isso, que eu acho que é um outro ponto de inflexão. Foi um farol”, resume Barcelos, destacando ainda que o órgão iniciou um processo para reduzir uma nociva visão antagônica entre governo e mercado, presente nas parcerias até então.
Tensão nas trocas
Se não ser um ministério trouxe ao PPI a possibilidade de uma estrutura enxuta e resolutiva, como defendem os criadores do programa, também trouxe tensões, especialmente nas crises e trocas de governo.
A primeira delas foi ainda na gestão Temer, quando Moreira Franco teve que assumir primeiramente a então Secretaria Geral da Presidência, tornando-se ministro, e depois o Ministério de Minas e Energia.
Adalberto Vasconcelos, então o secretário-adjunto do Programa, assumiu o posto de secretário, mas o órgão teve que deixar a vinculação direta com a Presidência da República e ser alocado na Secretaria Geral, para onde foi Moreira. A interlocução direta de Moreira e Temer manteve o programa sem grandes alterações.
“Muitas vezes, mesmo sem ser ministro, o Moreira era quem sentava na cabeceira da mesa e conduzia as conversas. Os ministros sentavam ao lado”, conta Vasconcelos sobre um dos marcadores de poder mais comuns de Brasília.
Mas o momento de maior tensão se deu quando Jair Bolsonaro venceu a eleição em 2018. Já desvinculado da Presidência, o órgão passou a ser motivo de disputas entre os diferentes grupos que ascenderam ao poder e foi mudado de lugar em pelo menos três ocasiões, numa delas com a demissão de Adalberto Vasconcelos, que havia permanecido no cargo na virada de governo.
Só em 2020 o órgão passa a fazer parte do então poderoso Ministério da Economia. Ronei Glanzmann, que havia acompanhado a criação do PPI desde o início trabalhando na Secretaria de Aviação Civil, aponta que, para aquele momento, foi a decisão acertada, porque o então ministro da pasta, Paulo Guedes, era o “homem forte” do governo.
“O PPI precisa disso, ser o órgão que está junto a quem tem força no governo para tocar os projetos”, aponta o hoje CEO do MoveInfra, movimento que reúne as empresas EcoRodovias, Hidrovias do Brasil, Motiva, Rumo, Santos Brasil e Ultracargo.
Na Economia, e agora sob a regência de Martha Seillier, servidora pública que havia trabalhado na Casa Civil no governo Temer e no Ministério da Infraestrutura no início da gestão Bolsonaro, o PPI foca em dois temas que já vinham em avaliação: as vendas de ativos públicos (privatizações) e a preparação de projetos de PPP para entes subnacionais.
Martha conta que é nesse momento que o FEP (Fundo de Apoio à Estruturação e ao Desenvolvimento de Projetos de Concessão e Parcerias Público-Privadas), que havia sido criado ainda na MP original do PPI como forma de apoiar projetos subnacionais, começa a ganhar forma.
“Arregaçar as mangas” para fomentar concessões de serviços públicos de uso mais direto da população foi visto com alguma desconfiança dentro do próprio órgão, como revela Seillier.
“Falaram: ‘Olha, Martha, o PPI é um programa de prioridades da Presidência da República. Os projetos que aqui estão são bilionários. Você quer trazer para cá uma escolinha de R$ 400 mil, vai pegar projeto de lixo, levar ao presidente?’”, lembra a ex-secretária sobre o que ouviu ao assumir a cadeira.
Seillier diz que insistiu com o programa porque não estava mirando uma parceria em uma área, mas criar modelos que pudessem ser replicados para todo o Brasil. “Se esse projeto for bem desenhado e a gente tiver a capacidade depois de reproduzir em escala para muitos municípios, eu deixo de ter 50 creches e tenho cinco mil creches. E aí que eu ganho”, defende Seillier.
Nesse período, o órgão também ajuda o governo a destravar a aprovação do novo Marco Legal do Saneamento, que amplia a participação de empresas privadas no setor, e abre as portas para o boom de investimentos contratados nos últimos cinco anos visando à universalização do atendimento até 2033, como define a lei.
Além disso, o PPI foi o instrumento que o governo precisava para cumprir sua promessa de venda de estatais – o que não acontecia por total incapacidade de os dirigentes inicialmente escolhidos para a iniciativa, que ficou a cargo da Secretaria Especial de Desestatização do Ministério da Economia, entenderem como se fazia um processo de desestatização. É nesse período que a Eletrobras, a maior empresa de energia do país, é desestatizada.
Em 2022, nova mudança no governo e o PPI entra nas discussões sobre seu papel e sua alocação. O órgão então já não era tão pequeno como quando ele foi criado, como relembra o servidor Mário Dirani, um dos poucos que está desde o início no Programa. O novo governo passou a ter uma compreensão melhor sobre seu papel e, por isso, ele voltou à Casa Civil, ministério diretamente ligado à Presidência da República.
“Isso facilitou para que cada ministério pudesse ter independência na condução do projeto”, avalia o servidor sobre a volta ao Palácio do Planalto, que destaca ainda a importância do PPI em harmonizar a relação entre diferentes órgãos para que os projetos funcionem.
Marcus Cavalcanti, ex-secretário de Infraestrutura do Governo da Bahia e que fez parte do núcleo de transição da Infraestrutura entre os governos Lula e Bolsonaro, é nomeado para o cargo de secretário do PPI. Ele conta que o governo Lula era visto antes das eleições com desconfiança pelo mercado, que imaginava uma redução das parcerias com o setor privado para o desenvolvimento da infraestrutura, mas que foi o oposto.
“Só nos últimos três anos foram R$ 350 bilhões [de investimentos] em contratos, e a meta é chegar a R$ 500 bilhões [até o fim do governo]. Isso gera um impacto muito grande”, avalia Cavalcanti.
O secretário lembra que o resultado foi obtido sem “estresse” nos leilões, ou seja, com a grande maioria contando com investidores para a disputa, mesmo em áreas onde havia pouca experiência em modelar parcerias com a iniciativa privada. Para ele, o PPI consegue passar entre os órgãos públicos as melhores práticas e, com isso, reduzir os problemas.
“O PPI traz o benchmark. Ele possibilita a unificação das ações de política pública. Muitas vezes o órgão que está fazendo o contrato, o edital, não tem experiência muito grande que outras áreas já têm. E nós permitimos isso”, avalia o secretário.
No atual período, o PPI passa a também trabalhar em um novo foco: cuidar do monitoramento da execução das centenas de projetos contratados. E seguir com o projeto de ampliar a infraestrutura social também é outra prioridade para o secretário.
“Quando o cidadão vai no hospital, ele não quer saber se aquela pessoa tem um crachá de médico do estado, do município ou da União. Ele quer saber de ser atendido”, afirmou Cavalcanti.
O legado
Os criadores do PPI não têm dúvidas ou falhas de memória quando perguntados sobre o motivo que levou o programa a ser criado em 2016. A intenção era gerar emprego e renda num país que tinha então mais de 12 milhões de desempregados.
A taxa de desemprego, número mais correto para a medida, estava em 12%, e esta mesma medida atualmente está oscilando na casa dos 5%. Além do crescimento do agronegócio, a construção civil é outra área que vem puxando essa linha para baixo. O saldo de empregos gerados desde a pandemia de Covid-19 está próximo de um milhão de vagas, de acordo com dados da CBIC (Câmara Brasileira da Indústria da Construção).
Desde a pandemia, o país ganhou uma dinâmica de crescimento do PIB diferente, com variações menos bruscas, principalmente na queda. O diretor-presidente da Abdib (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base), Venilton Tadini, tem atribuído as quedas menos bruscas à manutenção dos investimentos privados em infraestrutura nos últimos anos.
Em seu Livro Azul da Infraestrutura, a associação compila os dados sobre investimentos nas últimas duas décadas e indica uma mudança de padrão a partir da introdução do PPI. Até 2015, o setor público tinha participação relevante no investimento total, sempre próximo da casa dos 40%.
A partir de 2016, a curva começa a mudar e o investimento privado passa a crescer significativamente. Mesmo com a queda do investimento público em infraestrutura nos últimos anos (reduzido à metade do que era nos primeiros anos da década passada), o país voltou a investir mais do que fazia até 2014.
Em números, 2014 é o pico da fase de investimentos puxada pelo setor público. O país alcançou R$ 251 bilhões (valores atualizados a 2025) em investimentos nos setores de transporte e logística, saneamento, energia elétrica e telecomunicações, os que por padrão internacional são considerados de infraestrutura. Foram, naquele ano, R$ 152 bilhões do setor privado e R$ 99,4 bilhões públicos.
O vale (menor valor da série) nos investimentos veio apenas dois anos depois, em 2017, quando o país ficou apenas na faixa dos R$ 167 bilhões em investimentos, sendo R$ 111 bilhões do setor privado e R$ 57 bilhões públicos. A recuperação faz esse número subir ano a ano (exceto em 2020, na pandemia) até bater, em 2025, em R$ 280 bilhões, sendo R$ 235 bilhões privados e R$ 45 bilhões com recursos públicos.
O investimento público, que é o dinheiro que vem dos orçamentos dos governos, representou em 2025 menos da metade do que foi investido em 2014. Mas o volume total de investimentos cresceu mais de 10%, puxado pela subida dos dispêndios privados, que foram quase 60% maiores no ano passado do que em 2014.
Em percentual do PIB, o número de 2025 fez o país chegar aos 2,24%. Esse número se manteve abaixo de 2% por anos, batendo em alguns anos a faixa do 1,5%. Na avaliação dos economistas, o país precisaria investir em infraestrutura por ano 4% do PIB. A distância é grande, mas vem se reduzindo ano a ano. A projeção para 2026 é bater os R$ 300 bilhões em investimentos nessas áreas.
A Abdib mapeou, no Livro Azul da Infraestrutura, 469 projetos de parceria que podem alocar R$ 790 bilhões em investimentos nos próximos anos. O documento aponta para a necessidade de se solucionar muitos gargalos para que essas projeções se concretizem.
Para alcançar esse volume, os projetos vão precisar estar bem estruturados, garantido que diferentes órgãos públicos cooperem entre si. E, principalmente, que haja junto ao governante de plantão quem possa ser uma ponte com as empresas investidoras, na visão de Ronei Glanzmann, do MoveInfra. Por isso, para ele, o PPI tem papel chave para a continuidade do crescimento do setor.
“Não podemos retroceder no setor de infraestrutura, de concessões. Não podemos abrir mão de um órgão central como o PPI”, destacou o CEO do MoveInfra, lembrando que problemas relevantes para o setor, como uma Medida Provisória em 2025 que inviabilizaria o financiamento dos investimentos por meio de debêntures incentivadas, tiveram no PPI um interlocutor fundamental.
“O PPI se provou. Foi criado num governo de centro, navegou muito bem, cresceu muito num governo de direita e continuou existindo com a volta do governo Lula, um governo de esquerda”, lembra Seillier, defendendo que o modelo permaneça em qualquer nova gestão. “O Brasil não ter mais essa priorização para atração de investimentos privados seria um retrocesso tremendo.”
Marcus Cavalcanti, o atual secretário do programa, aponta ainda que há muito a percorrer, não somente em projetos com os entes subnacionais, mas também ampliar no próprio governo federal as parcerias para outras áreas, como créditos de carbono e áreas florestais.
Se há o diagnóstico de que é preciso acelerar os investimentos em infraestrutura, não há dúvidas sobre o país ter conseguido sair do fundo do poço desde a crise de 2015, arrumando o setor e tornando os projetos de concessões e PPPs uma agenda de Estado. Barcelos, da ABCR, lembra ainda que havia o risco até mesmo de retrocesso nessa agenda, devido à ação da Operação Lava Jato ter rotulado os investimentos privados como “pecado”.
Os criadores do programa avaliam que o país já vinha buscando antes do PPI caminhos para melhorar o modelo de parcerias desde antes de o programa existir. Mas onde estaríamos se o programa não fosse criado?
“Muito aquém de onde a gente está hoje”, responde Adalberto Vasconcelos.
