José Eduardo Castello Branco*
Introdução
Os novos contratos de concessões ferroviárias, sejam os oriundos de novos empreendimentos, sejam os derivados de renovações, foram objeto de uma série de aprimoramentos, nomeadamente a forma pela qual os operadores devem prestar informações acerca da prestação do serviço à ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres).
De fato, as concessionárias1 deverão enviar à agência um RAA (Relatório de Acompanhamento Anual), subdividido em seis relatórios setoriais, abrangendo ações nas seguintes áreas ou temas: i) Plano de Investimentos (RAPI); ii) Desenvolvimento Tecnológico (RADT); iii) Preservação da Memória Ferroviária (RAMF); iv) Nível de Saturação da Ferrovia (RASF); v) Infraestrutura Ferroviária (RAIF); e vi) Prestação do Serviço de Transporte Ferroviário (RAPS).
De especial interesse para o presente artigo são os conteúdos dos relatórios nos temas ligados ao Desenvolvimento Tecnológico (RADT), à Infraestrutura Ferroviária (RAIF) e à Prestação do Serviço (RAPS), cuja análise crítica e sugestões de aprimoramento são feitas nos tópicos que se seguem.
Desenvolvimento Tecnológico – RADT
A obrigatoriedade das concessionárias em aplicar recursos no desenvolvimento tecnológico do setor em que atuam, embora inovadora na área ferroviária, é algo que consta desde a 1ª etapa de concessões federais de rodovias, iniciada em 1996 (Barbo et al., 2009), estando também prevista nas concessões e permissões de geração, transmissão e distribuição do setor elétrico desde a promulgação da Lei 9.991/2000.
O que se discute aqui, no entanto, não é a aplicação de recursos propriamente dita, mas seu caráter insular, obedecendo aos interesses mais próximos de cada concessionária, ainda que isso esteja sujeito à regulamentação específica da ANTT e ao fato de os produtos desenvolvidos serem considerados como de domínio público após a sua divulgação, sendo garantida a sua utilização por qualquer empresa que atue no setor ferroviário.
Isso porque em numerosos casos as pesquisas ferroviárias possuem uma abrangência geral e requerem recursos físicos e financeiros que vão além das possibilidades individuais de cada operador ferroviário. Exemplo clássico de sinergia nesse campo é dado pelo Transportation Test Center – TTC, com excelentes instalações em Pueblo, Colorado (EUA), sob gestão inteiramente privada da American Association of Railroads – AAR, órgão patronal das estradas de ferro daquele país. Outro exemplo digno de nota é o European Rail Research Advisory Council – ERRAC, que orienta a pesquisa e inovação ferroviária naquele continente, constituído por inúmeros stakeholders de origem pública (estados-membros) e privada.
Obviamente não se está sugerindo a criação de um centro de pesquisas semelhante ao TTC no Brasil, cuja pujança ferroviária é imensamente inferior à norte-americana. O que se imagina recomendável é que a aplicação de recursos na área em tela seja objeto de análise e validação não pela ANTT, mas por um Comitê Científico-Tecnológico, plural, não estatal, formado por representantes governamentais, usuários, transitários de carga, operadores ferroviários, academia e indústria ferroviária, numa versão mais modesta do ERRAC europeu.
Essa providência poderá mobilizar recursos em maior escala para dados projetos, com a possibilidade de geração de produtos do trabalho científico e tecnológico mais robustos e com menor prazo de maturação, livres das amarras do dirigismo estatal. Em complemento, uma gestão mais centralizada desses recursos seria igualmente proveitosa para operadores e ANTT, na medida em que diminuiria consideravelmente o trabalho de produção e análise de relatórios individuais de cada concessionária.
Infraestrutura Ferroviária – RAIF
Esse relatório compreende a verificação da aderência da infraestrutura ferroviária a um conjunto de parâmetros técnicos estabelecidos no Caderno de Encargos. Por se tratar de algo que envolve tanto a infraestrutura como a superestrutura ferroviária, o correto seria designá-lo por Relatório de Acompanhamento da Via Permanente Ferroviária (que inclui infra e superestrutura ferroviárias) e não Relatório de Acompanhamento da Infraestrutura Ferroviária.
Afora questões terminológicas, não se pretende aqui estabelecer uma discussão pormenorizada acerca dos valores preconizados para os parâmetros técnicos do Caderno de Encargos, já que esse tema se acha suficientemente abordado, dentre outros, por Castello Branco (2002) e Batist (2002), além de normativos da ABNT. O que se deseja é, simplesmente, destacar alguns pontos considerados importantes ao ver do autor na avaliação de uma via permanente.
O primeiro ponto diz respeito à ausência de um indicador único que consolide a qualidade da via ou ao menos de sua geometria. Como revelado por Rodrigues (2002), existem diversas metodologias aplicáveis à determinação desse indicador. Em adição, tem-se uma metodologia mais difundida: a da Australian Rail Track Corporation – ARTC, gestor de infraestrutura ferroviária na Austrália, que utiliza o Track Quality Index – TQI, como ferramenta de gestão da qualidade da geometria de suas vias, mediante o emprego de carro-controle (ARTC, 2008). Qualquer que seja o método, contudo, é importante que se procure consolidar os parâmetros técnicos da via num único indicador, de sorte a permitir um acompanhamento mais seguro e confiável de sua qualidade, em proveito não só do regulador, mas também do próprio concessionário, sem a subjetividade dos conceitos “excelente”, “bom”, “razoável” etc., fixados no Caderno de Encargos.
O segundo ponto diz respeito aos defeitos em trilhos, responsáveis por incontáveis acidentes ferroviários, limitando-se o Caderno de Encargos a estabelecer limites de desgaste. Como mostrado em Castello Branco (2002), as normas norte-americanas estabelecem um rígido controle de defeitos de trilhos e das medidas reparadoras requeridas, algo que deveria também ser observado no Brasil.
O terceiro ponto, e talvez o mais significativo, diz respeito à absoluta ausência de referencial normativo da ABNT no Caderno de Encargos. Foi criado, nos novos contratos e respectivos anexos, um universo normativo paralelo e particular, em desfavor de um sistema normativo nacional. Julga-se que não só a ANTT como a estatal Valec deveriam fortalecer o ABNT/CB-006 – Comitê Brasileiro Metroferroviário, que possui uma considerável coletânea de normas ferroviárias, como fazia a RFFSA a seu tempo, com a elaboração de normativo próprio apenas nos casos em que isso fosse absolutamente indispensável.
Prestação do Serviço – RAPS
A prestação do serviço ferroviário é aquilatada segundo três Key Performance Indicators – KPIs: Índice de Acidentes Ferroviários Graves (IAFG); Velocidade Média de Percurso (VMP); e Idade Máxima da Frota de Locomotivas (IMFL). Todos eles possuem patamares mínimos ou máximos de atingimento, sujeitando-se o concessionário a multa no caso de não observância desses valores.
O IAFG já fazia parte dos contratos originais das concessões ferroviárias e foi mantido, com a definição de gravidade explicitada na Resolução ANTT nº 5.902/2020. Trata-se de um bom indicador, muito embora talvez fosse mais adequado subdividi-lo em acidentes na via de um modo geral e nos cruzamentos em nível e em acessos não autorizados à via férrea, para se ter uma visão mais acurada da segurança viária. Essa distinção faz inteiro sentido já que nos EUA, por exemplo, foram registradas em 2019 um total de 899 mortes em acidentes ferroviários, das quais 298 (33%) foram em passagens em nível e 570 (63%) em atropelamentos de transeuntes com acesso não autorizado à via (BTS, 2020).
A VMP consta dos relatórios de acompanhamento das concessões existentes, porém não na qualidade de KPI. A inclusão desse indicador como essencial ou chave nas novas concessões é discutível. Isso porque numa ferrovia o tempo da mercadoria em trânsito (transit time) é, diferentemente dos trens de passageiros, sobretudo os urbanos, fortemente afetado pelo desempenho dos terminais de origem, intermediários (inclusive postos de cruzamento) e de destino. O tempo de percurso na via é apenas um dos tempos do ciclo operacional de um trem, daí a razão de sua inadequação como elemento-chave. Como salientado por Kumar (2004), a operação em pátios e terminais é vital para o desempenho ferroviário. Esse autor, citando pesquisas do Department of Transportation – DOT (EUA), informa que cerca de 25% das despesas de uma ferrovia estão relacionadas a um pátio ou terminal, em função sobretudo do fato de que um vagão típico gasta uma média de tempo superior a 60% nesse tipo de facilidade, e somente 15% na produção de transporte propriamente dito (deslocamento carregado). Valores muito próximos a esses são relatados por QTS (2013) ao analisar o desempenho de uma frota de vagões de um dos seus principais clientes ao longo de 12 meses, como indicado na figura 1.
Assim, se a via permanente está em boas condições e se o sistema de sinalização e controle de tráfego é considerado adequado, por que obrigar o concessionário a que os trens atinjam uma dada velocidade se mais à frente pode estar ocorrendo um congestionamento num terminal portuário, por exemplo, onde o comandamento do operador ferroviário é quase nulo diante do poder da autoridade portuária? Qual a vantagem de se interferir na lógica operacional de uma ferrovia pretender privilegiar, por exemplo, trens mais lentos, longos e pesados (utilizando ao máximo o esforço trator disponível) para granéis, e trens mais leves e ligeiros para mercadorias de maior valor agregado, nomeadamente em processos que envolvam a técnica just-in-time? Nenhum operador deixará de perseguir a diminuição de seu ciclo operacional, devendo ser o atingimento de um determinado patamar de velocidade mera decorrência disso e jamais uma obrigação regulatória. Ademais, os clientes das ferrovias observam diversos outros quesitos na escolha do modo ferroviário, para além do tempo de viagem, tais como oferta quantitativa (sem a necessidade de aporte de material rodante, algumas vezes exigido dos embarcadores), frequência de trens e tarifa. Ou seja, o tempo de viagem não é necessariamente o principal determinante na escolha do modo ferroviário, a menos que isso seja absolutamente irrazoável. Isso está claramente demonstrado em Julianelli (2016), através de pesquisa feita com embarcadores ferroviários, em que se indagou o motivo da não utilização da ferrovia. Como pode ser visto na figura 2, a baixa velocidade aparece somente em 13o lugar de importância, numa listagem de 19 itens avaliados pelos embarcadores.
Corrobora a impropriedade da adoção da velocidade de percurso como KPI o afirmado por US Army (2003), no sentido de que os vagões ferroviários normalmente despendem metade de sua vida útil em pátios e terminais. De fato, dependendo do tipo de mercadoria e das características do terminal, o tempo de estadia neste último (dwell time) pode ser expressivo, como demonstra ANTT (2020) ao estabelecer comparativo entre velocidade comercial – VMC (que leva em consideração a estadia em terminais) e a de percurso – VMP, em seu anuário estatístico, chegando-se em 2019 a relações VMC/VMP variando entre 43% (MRS) e 97% (EF Carajás). Ademais, o dwell time, como dito anteriormente, apresenta expressiva variabilidade, como reportado por USDA (2020), sendo a síntese disso mostrada na tabela 1.
A discussão sobre a velocidade de percurso – VMP até aqui feita não significa dizer que esse parâmetro deva ser abandonado como KPI, mas que a questão do dwell time em pátios e terminais seja de algum modo também considerada. A esse respeito é mostrado na tabela 2 um resumo dos KPIs utilizados em ferrovias dos EUA e Canadá.
A título de ilustração, vale mencionar outros indicadores operacionais anualmente divulgados pelas ferrovias dos EUA, mais robustos e esclarecedores que a VMP, que são os seguintes (AAR, 2018): i) número de vagões por trem formado; ii) tonelagem útil por vagão; iii) tonelagem x quilômetro útil por trem x hora; iii) tonelagem x quilômetro útil por vagão carregado; e iv) tonelagem útil por trem. Observe-se que algumas variantes desses indicadores já constam do anuário estatístico da ANTT, o que poderia facilitar sua utilização nos trabalhos de regulação.
O terceiro KPI dos novos contratos de concessão é o IMFL (idade máxima da frota de locos), que apesar de retratar ainda que indiretamente o quesito “atualidade” da lei de concessões, não espelha de forma direta o padrão de manutenção da operadora, no que tange ao material rodante. Essa questão, no transporte urbano sobre trilhos, por exemplo, é tratada de forma diferente.
Como preconiza CPTM (2020), no edital de concessão das linhas 8 e 9 da malha de trens urbanos da RMSP, existem dois conjuntos de indicadores para se avaliar o desempenho do concessionário: o Índice de Qualidade do Serviço – IQS (operacional) e o Índice de Qualidade da Manutenção – IQM, cada qual composto por um rol de KPIs. A receita da concessionária poderá ser impactada pelo Coeficiente de Mensuração de Desempenho da Concessão – CMDC, fruto de um valor final considerando o IQS e o IQM. Procedimentos semelhantes são utilizados nas concessões da Linha 4 (Amarela) do metrô de SP e do metrô de Salvador.
Não se julga conveniente, por óbvio, que todo o arcabouço regulatório aplicável ao transporte urbano sobre trilhos seja trasladado para as ferrovias de carga, uma vez que as exigências dos passageiros quanto à qualidade são muito mais relevantes e reverberantes que no transporte ferroviário de carga. Mas no caso do IMFL entende-se que esse indicador sozinho seja incapaz de detectar o padrão de manutenção do material rodante, já que uma locomotiva de 15 anos, por exemplo, que não tenha sido regularmente submetida às revisões gerais, pode ter rendimento muito inferior à de uma máquina de 30 anos, que não só procedeu às revisões citadas, como teve seus principais sistemas (truque, frenagem e motorização) modernizados. Ademais, para os clientes o mais importante não é a idade da locomotiva, mas sim sua disponibilidade (e sua derivação “utilização da disponibilidade”) como fator de presteza no transporte. Assim entende-se, a exemplo do que é adotado no transporte urbano sobre trilhos, que o IMFL deva ser complementado por indicadores que considerem a disponibilidade e as falhas (MKBF) ocorridas num dado período.
Outros indicadores
A regulação de um setor deve não só envolver os denominados KPIs, mas também outros indicadores adicionais, não ligados necessariamente ao atingimento de metas, que permitam aferir o desempenho de uma concessão sem a necessidade de se interpretar balanços financeiros e outros relatórios operacionais afins. Encaixam-se nessa ótica os indicadores financeiros, como o caso do ROI (rate of return on net investment) e do ROE (rate of return on shareholders equity), das ferrovias dos EUA (AAR, 2018), ou receitas operacionais por tonelada útil ou por tonelada x quilômetro útil, estas últimas por tipo de mercadoria.
Conclusão
O setor ferroviário brasileiro tem como característica singular o fato de a quase totalidade das cargas transportadas pertencerem aos clientes-acionistas, onde a questão regulatória é menos impactante do que em setores da infraestrutura onde isso não ocorre. Não obstante, a intensidade da regulação ferroviária acaba por atingir também a carga geral, de propriedade de terceiros. Esse cenário, como decorrência, apresenta uma forte assimetria regulatória em que o transporte de menos de 10% da carga geral, sob responsabilidade da ferrovia, é fortemente regulado, enquanto o transporte rodoviário, maior concorrente e responsável por mais de 90% dessa mesma carga, segue sob tênue regulação.
Isso significa que seria importante a sociedade discutir a necessidade de certa desregulamentação do setor ferroviário, tornando o ambiente competitivo com o modo rodoviário mais harmônico, algo que poderia se desdobrar na amenização dos encargos impostos às novas concessões ferroviárias, onde obviamente se insere a questão dos indicadores de desempenho de uma forma geral.
Nesse sentido, foram aqui apresentadas algumas sugestões que visam ao aprimoramento da regulação ferroviária, nomeadamente os parâmetros técnicos e os indicadores de desempenho para novos contratos de concessão ferroviária, no âmbito da legislação vigente, posto que está em curso iniciativa parlamentar que modifica substancialmente o marco regulatório atual (PLS 261/2018, de autoria do senador José Serra), mas cuja aplicabilidade às concessões existentes é incerta.
Referências
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