Amanda Pupo, da Agência iNFRA
Contra o risco de condutas abusivas em cobranças feitas pelos terminais de contêineres, a ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) indicou que pode avançar na padronização dos serviços faturados, além de fazer uma revisão das cestas que existem atualmente. A opção foi bem avaliada pela área técnica da agência dentro de um primeiro passo regulatório na construção de potencial nova norma sobre o tema.
As avaliações estão em relatório de AIR (Análise de Impacto Regulatório) preliminar aprovado na última quinta-feira (22) pela diretoria, que autorizou também uma tomada de subsídios para ouvir o setor. Ela ficará aberta entre os dias 3 de novembro e 2 de dezembro.
Uma das principais motivações para a ANTAQ buscar uma nova regulação sobre o assunto é a controvérsia sobre a taxa do SSE (Serviço de Segregação e Entrega), custo cobrado pelos terminais molhados dos terminais retroalfandegados (chamados de secos por não receberem navios) sob a alegação de que fazem um serviço adicional.
Os terminais secos reclamam da fatura alegando que os donos da carga já pagam pelos serviços por meio da THC (Terminal Handling Charge). Os molhados dizem que fazem um serviço específico quando os contêineres são importados e retirados pelos secos fora do prazo de entrega previsto, por isso a cobrança seria justificada e legal.
A cobrança virou alvo de uma disputa judicial grande nos últimos 20 anos, que chegou ao TCU (Tribunal de Contas da União) e ao Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica). A regulamentação atual da ANTAQ reconhece a possibilidade de o SSE ser cobrada, mas a agência vê espaço para melhorar o regramento e coibir condutas abusivas.
Agência descarta tabelamento
Uma maior padronização dos serviços cobrados pelos terminais de contêineres já foi tentada no passado pela reguladora, mas não avançou. Há muita resistência dos operadores, que enxergam nessa pauta uma interferência na liberdade de preços do mercado portuário.
Na proposta atual, há duas alternativas mais fortes e ambas preveem a padronização dos serviços e a revisão das cestas. Uma, no entanto, dá alguma liberdade aos operadores para alterar a padronização, mediante avaliação prévia da agência. A outra é mais taxativa. O relator do processo, diretor-geral Frederico Dias, disse durante a votação da AIR que qualquer alternativa avaliada pela ANTAQ afasta o tabelamento de valores.
“Em ambas as alternativas, a formação dos preços permanecerá submetida à liberdade comercial dos terminais, observadas as condições de transparência e não discriminação e os mecanismos regulatórios de controle de eventuais abusos”, diz trecho do relatório. A agência ainda alertou que a análise do valor cobrado permanece a cargo da metodologia de abusividade de preços, paralelamente em desenvolvimento na reguladora.
O diagnóstico da ANTAQ de que as cobranças feitas pelos terminais devem ser mais transparentes está dentro de um contexto maior de conflitos no setor de contêineres, que se estende também a armadores no caso da sobre-estadia – valor faturado quando o contêiner permanece com o importador ou exportador além do prazo livre previsto em contrato (tema que igualmente está na agenda regulatória da agência). As reclamações mais frequentes partem de empresas menores, que teriam menor poder de barganha na cadeia portuária.
No caso dos serviços cobrados pelos terminais molhados, dentro de uma comparação de tabelas públicas de 18 operadores, a área técnica da ANTAQ encontrou diferenças de nomenclatura, de conteúdo das rubricas, de unidades de cobrança e de marcos de início e fim dos períodos. Segundo os técnicos, muitas vezes não foi possível saber se duas cobranças correspondiam ao mesmo serviço. “Isso reduz a capacidade de comparação dos usuários e dificulta a atuação regulatória sobre possíveis sobreposições ou excessos de cobrança”, apontou a AIR aprovada pela diretoria.
Alternativas mais bem avaliadas
Além de aprovar a abertura da tomada de subsídios e o relatório preliminar – que não implica a escolha de qualquer alternativa avaliada –, a ANTAQ também marcou para 10 de novembro um webinário sobre a pauta. Só depois de receber contribuições do mercado é que a AIR definitiva será aprovada, o que vai originar uma minuta de proposta normativa que ainda irá à consulta pública.
No relatório preliminar, nove alternativas regulatórias para lidar com o problema encontrado pela agência nas cobranças feitas pelos terminais de contêineres foram avaliadas, e duas saíram mais bem pontuadas. Ambas preveem a padronização dos serviços e a revisão das cestas.
A diferença é que uma criaria um rol taxativo dos serviços e, por isso, somente os serviços expressamente previstos na regulamentação poderiam ser cobrados de forma autônoma – e a inclusão de novos dependeria de alteração normativa. Na outra opção regulatória, não há definição taxativa, mas a cobrança de serviços não contemplados na estrutura previamente estabelecida ficaria condicionada à avaliação prévia da ANTAQ.
Já a revisão das cestas que seria feita em ambas as alternativas não se limitaria a determinada cobrança ou serviço específico. Seria um reexame das atividades que integram ou deveriam integrar cada cesta ou rubrica. A ideia é buscar delimitar com maior clareza seu conteúdo e reduzir sobreposições ou dúvidas quanto às atividades já abrangidas pela respectiva remuneração.
A expressão “cesta de serviços” é usada para designar o conjunto de atividades remuneradas conjuntamente. “Nesse contexto, a questão central consiste em delimitar quais atividades integram prestações já remuneradas e quais justificam a cobrança autônoma”, apontou Dias.
Os objetivos finais da ANTAQ com o avanço dessa regulação passam por reduzir demandas administrativas e judiciais e os conflitos entre os agentes; garantir modicidade de preços e promover a transparência e a comparabilidade de preços e serviços portuários.
“A questão central reside na dificuldade de delimitar as cestas, reconhecer as atividades que as compõem e identificar as condições em que uma prestação pode fundamentar cobrança autônoma. A heterogeneidade das tabelas e a insuficiente explicitação das regras de aplicação reduzem a comparabilidade, dificultam a identificação de possíveis sobreposições e ampliam a insegurança nas relações entre terminais e usuários”, concluiu a AIR.
Abratec
Antes de aprovar a abertura de uma tomada de subsídios sobre a AIR, a diretoria da reguladora ainda negou alguns pedidos da Abratec (Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres) relativos ao assunto. Uma vez que uma decisão recente do STF (Supremo Tribunal Federal) derrubou acórdão do TCU que considerava a cobrança do SSE ilegal, a entidade pediu que as premissas da agenda regulatória da ANTAQ fossem revistas.
Ao rejeitar a solicitação, o relator, Frederico Dias, argumentou que o escopo do tema parte de um mapeamento e análise crítica das decisões da própria ANTAQ, do TCU, dos tribunais e do Cade. “O debate sobre o SSE é componente relevante, mas não esgota o problema regulatório”, pontuou ainda o relator.
Com a decisão da Suprema Corte de restabelecer a possibilidade de cobrança do SSE, os terminais de contêineres têm atuado para que a ANTAQ não avance mais na regulação sobre o tema, preservando apenas a resolução que permite a fatura. Mas a avaliação feita dentro do órgão é de que a autorização da cobrança não exime a agência de regular o assunto mais profundamente para coibir potenciais abusos.
Recentemente, essa necessidade foi reforçada em pareceres dados pelo MPF (Ministério Público Federal) junto ao Cade e pela SG (Superintendência-Geral) do órgão antitruste (veja a reportagem). “Reconhecer que o serviço não é ilegal não significa que não se deva regular o assunto. São coisas completamente diferentes”, reforçou o diretor-geral.
Afretamento
Ainda nesta quinta-feira, a ANTAQ aprovou um Manual de Conformidade Regulatória de Contratos de Afretamento. O objetivo é orientar as EBNs (Empresas Brasileiras de Navegação) sobre as informações mínimas e boas práticas para a formalização e o envio de contratos de afretamento à agência. O produto foi resultado de uma fiscalização da agência que identificou deficiência de informações por descrições genéricas, imprecisas ou evasivas sobre embarcações, portos, operações e períodos contratuais.
Os diretores também aprovaram alteração da Resolução 66/2022, que disciplina a instrução processual no âmbito da agência. Um dos ajustes busca aumentar a governança da diretoria sobre os processos que extrapolem o prazo regular de apreciação.
