Amanda Pupo, da Agência iNFRA
O tribunal do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) está mais próximo de se posicionar novamente sobre a cobrança da taxa do SSE (Serviço de Segregação e Entrega) no setor portuário. Cinco anos depois de ter condenado um terminal de contêineres por cobrar essa fatura de um terminal retroalfandegado, o órgão antitruste se aproxima de decidir se adotará esse caminho ou um diverso na disputa entre a BTP (Brasil Terminal Portuário) e a Marimex, que estão no Porto de Santos (SP), em caso que chegou ao Cade em 2017.
O processo alcançou as etapas finais de instrução nos últimos meses. O último desdobramento aconteceu em setembro, quando o MPF (Ministério Público Federal) junto ao Cade, chamado para opinar, se manifestou pela condenação da BTP por infração à ordem econômica na cobrança do SSE. Antes, a SG (Superintendência-Geral) do Cade havia tido posição oposta, opinando pelo arquivamento por entender que deve prevalecer o posicionamento da ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), órgão regulador que reconhece a possibilidade da cobrança.
Embora o parecer dessas duas áreas tenham divergido sobre a atuação do terminal portuário de Santos, operado numa sociedade entre Maersk e MSC, houve um ponto de convergência entre as posições. Ambos os pareceres reforçaram a necessidade de a ANTAQ refinar a regulamentação sobre a cobrança para evitar abuso por parte dos operadores de contêineres. A criação de regras contra o abuso está em discussão dentro da agência e enfrenta resistência por parte dos terminais molhados. Segundo apurou a Agência iNFRA, a previsão é de que neste mês a AIR (Análise de Impacto Regulatório) sobre o assunto seja colocada em consulta pública pela ANTAQ.
Os recintos retroalfandegados (chamados de terminais secos porque não recebem os navios) travam há anos disputa com os terminais portuários molhados (que recebem navios) contra a fatura, alegando que os donos da carga já pagam pelos serviços por meio da THC (Terminal Handling Charge) e a cobrança do SSE, que eles chamam de THC2, aumentaria os custos logísticos do país. Os molhados dizem que fazem um serviço específico quando os contêineres são importados e retirados pelos secos fora do prazo de entrega previsto, por isso a cobrança seria justificada e legal.
Novo cenário
No Cade, a decisão final sobre a cobrança da SSE pela BTP vai caber ao tribunal do órgão (colegiado com sete integrantes), quando o relator, conselheiro Diogo Thomson, decidir levar o caso para julgamento. Atualmente, Thomson também é o presidente interino do conselho.
Desde que o Cade julgou, no mérito, o último caso sobre SSE, condenando o Tecon Suape (PE) pela cobrança da taxa, a história do SSE/THC2 passou por uma série de reviravoltas. Em 2022, um ano depois dessa condenação, a ANTAQ confirmou a possibilidade de cobrança a partir de uma nova resolução. Naquele mesmo ano, o TCU (Tribunal de Contas da União) suspendeu o ato da reguladora. A posição da corte foi reafirmada em 2025, mas acabou derrubada em outubro passado pelo STF (Supremo Tribunal Federal), para quem caberia à ANTAQ decidir sobre a existência da fatura.
A situação criou um cenário atual mais favorável aos terminais molhados, com reguladora, STF e a SG do Cade convergindo pela legalidade da taxa – restando à ANTAQ refinar a regulação do tema para coibir eventuais abusos na cobrança. Agora, esse julgamento no Cade adiciona nova camada ao debate.
MPF se coloca contra cobrança
Ao final de um longo parecer, de 83 páginas, assinado no último dia 17, os representantes do MPF junto ao Cade chegaram a três conclusões. A primeira, pela condenação da BTP. Na segunda, que o tribunal emita uma orientação “preventiva” indicando a necessidade de a ANTAQ “melhor adequar sua atuação à promoção de um ambiente interno que seja concorrencialmente saudável” e “cumprir com o compromisso” de elaborar critérios para a verificação da hipótese de abuso ilegal na cobrança de SSE.
Em terceiro lugar, sugeriram ainda que o Cade revisite o memorando de entendimentos sobre o tema, celebrado entre a reguladora e o órgão em 2021. Embora os procuradores tenham argumentado que, sob a perspectiva concorrencial, não deveria ser avaliado se os operadores teriam ou não direito de cobrar o SSE – mas se a conduta teria potencial de prejudicar a livre concorrência – o parecer também acaba discutindo a justificativa da fatura.
Os representantes do MPF escreveram, por exemplo, que o operador tem o dever de descarregar e entregar a carga no portão, de forma que condicionar o cumprimento “de um dever legal aduaneiro” à cobrança unilateral de uma tarifa acessória porque a descarga para os retroalfandegados tem que ocorrer em 48 horas “é o mesmo que desvirtuar o objeto da norma” da Receita Federal. Para eles, isso seria “premiar a desorganização ou uma logística falha que resulta em proveito para aquele que não se estrutura para ser mais eficiente”.
Especificamente sobre a atuação da BTP, afirmaram que, embora não se possa avaliar a abusividade dos preços praticados, a cobrança teria gerado um exercício abusivo de posição dominante pelo terminal, seja por “aumento dos custos dos rivais e, assim, redução da competitividade”, seja pela situação gerada pela retenção de cargas da Marimex (que a BTP justificou em razão de conduta da própria Marimex – veja na matéria abaixo).
Risco de abuso
Ao sugerirem que a ANTAQ melhore sua regulação sobre o tema, representantes do MPF argumentaram que as resoluções elaboradas pela agência não foram capazes de produzir um ambiente de estímulo à concorrência.
“A cobrança destacada do SSE unicamente na importação – onde os portos enfrentam a concorrência direta dos TRAs pela armazenagem de longo prazo – evidencia um desvio de finalidade voltado a criar uma barreira tarifária artificial contra os concorrentes terrestres”, escreveram os procuradores.
Já a SG no Cade, no parecer dado em junho, concluiu que a atuação da BTP não configurou infração à ordem econômica e sugeriu o arquivamento do caso. A área técnica entendeu que deve prevalecer o entendimento da ANTAQ, que reconheceu que a segregação e entrega de contêineres constitui serviço adicional efetivamente prestado pelo operador portuário.
“Como visto, tal entendimento está alinhado ao entendimento do próprio STF no sentido de que a agência reguladora especializada no setor portuário detém maior capacidade institucional e expertise para decidir sobre a legalidade da cobrança por serviços adicionais prestados por operadores portuários”, escreveram os técnicos da Superintendência-Geral.
Mesmo assim, insistiram que a ANTAQ precisa instituir uma solução regulatória que elimine ou pelo menos reduza substancialmente a possibilidade de abuso de posição dominante pelos terminais portuários. Essa saída pode consistir na obrigatoriedade da incorporação dos custos incorridos pelo SSE no valor pago aos armadores ou no estabelecimento de um preço-teto individual, calculado com base nos custos de cada terminal.
“Revisão abrangente”
Procurada pela reportagem, a ANTAQ afirmou em nota que está promovendo uma revisão mais abrangente da regulamentação dos serviços portuários relacionados à carga conteinerizada, no âmbito de sua Agenda Regulatória 2025-2028. Para subsidiar o trabalho, um grupo de trabalho foi criado e já realizou visitas técnicas e oficinas de AIR. “Atualmente, encontra-se em elaboração o Relatório Preliminar de AIR, que posteriormente será submetido à participação social por meio de tomada de subsídios”, afirmou a reguladora.
Segundo ela, a revisão contempla expressamente a análise das decisões e manifestações recentes não apenas da ANTAQ, mas também do TCU, dos Tribunais Superiores e do Cade, inclusive quanto a riscos concorrenciais, responsabilidades dos agentes e limites das atividades passíveis de remuneração.
A nota ainda reforçou que, nos termos da regulamentação vigente, o SSE, na importação, não integra os serviços remunerados pelo box rate ou pela THC, “salvo previsão contratual em sentido diverso, sendo vedadas práticas abusivas ou lesivas à concorrência”. “Quanto ao parecer do MPF, a ANTAQ respeita as manifestações das instituições que atuam sobre o tema e ressalta que as preocupações concorrenciais são consideradas tanto na regulamentação vigente quanto na revisão normativa em curso. Eventuais alterações das regras serão avaliadas no âmbito desse processo regulatório, mediante Análise de Impacto Regulatório e participação social”, concluiu.
