Amanda Pupo, da Agência iNFRA
Estruturado para ser a primeira PPP (Parceria Público-Privada) de infraestrutura federal do país, o projeto para operação privada da Integração do Rio São Francisco, o Pisf, prevê que o futuro parceiro receba R$ 13,6 bilhões ao longo de uma concessão de 30 anos – valor que será pago em contraprestações mensais, cuja soma vai girar em torno de R$ 400 milhões por ano a serem repassados do orçamento federal.
O plano do governo Lula é fazer o leilão ainda neste ano – o último do mandato –, mas ainda falta a liberação do TCU (Tribunal de Contas da União). A AudUrbana (Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica) da corte concluiu seu parecer em setembro do ano passado, sugerindo uma determinação e algumas recomendações. Desde então, o processo ficou sem movimentação. No último dia 9, o relator, ministro Jhonatan de Jesus, restituiu o processo à área técnica pedindo informações complementares sobre a modelagem.
O projeto exigiu a construção de uma estrutura inédita de PPP porque o modelo nunca foi usado em âmbito nacional pela dificuldade de a União garantir o repasse de contraprestações ao privado – diferentemente dos estados, que têm fundos abastecidos com repasses federais e garantias que podem ser concedidas pelo Tesouro. No caso do orçamento da União, ele pode ser contingenciado ou bloqueado, impedindo o pagamento da contraprestação, o que tem feito o mercado rejeitar tentativas de PPPs federais nos últimos 20 anos.
Para o Pisf, o Executivo planeja estrear um dispositivo previsto na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) desde a edição de 2024 que dá tratamento prioritário a esse gasto em relação às demais despesas livres do orçamento – além da preferência primária desse pagamento pelo fato de o projeto integrar o Novo PAC.
Embora isso não blinde a despesa da PPP de ser contingenciada numa situação fiscal mais extrema, a avaliação feita pelo governo é de que a priorização é segura para o parceiro privado porque amarra o orçamento federal a esse repasse. O projeto também prevê uma estrutura de garantias. Uma delas é uma ‘conta reserva’, de natureza privada, que deverá manter saldo mínimo equivalente a seis contraprestações mensais devidas ao futuro operador.
Prioridade
A montagem do projeto foi liderada pelo MIDR (Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional) com apoio do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e da Secretaria Especial do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) da Casa Civil.
Diferente de outros empreendimentos de infraestrutura que envolvem execuções bilionárias, o Pisf está com obras avançadas – a construção do sistema, iniciada em 2007, já passou por diversas fases e governos, período no qual problemas de gestão e governança surgiram e aumentaram a complexidade da intervenção. Os estudos para uma concessão começaram a ser discutidos com mais força ainda no governo Bolsonaro, mas o plano não foi à frente.
A principal função da empresa que entrar no empreendimento será a de operar e manter os serviços de adução de água bruta aos estados do Ceará, Paraíba, Pernambuco e Rio Grande do Norte – com investimentos iniciais projetados em menos de R$ 600 milhões. Já o Opex gira em torno de R$ 6,7 bilhões ao longo do contrato.
Para o secretário nacional de Fundos e Instrumentos Financeiros do MIDR, Eduardo Corrêa Tavares, essa característica menos intensiva nas obras faz com que a estreia do modelo de PPP federal ocorra de forma mais “leve”. “E ainda editamos uma portaria no ministério que, dentro da nossa execução orçamentária, esse cumprimento dos contratos de PPPs é priorizado, com destaque para o Pisf de forma expressa”, disse Tavares à Agência iNFRA. Segundo ele, o desenho garantidor foi conversado com o mercado.
O secretário também acredita que os órgãos de controle terão um papel importante para garantir a sustentabilidade do empreendimento. Apesar de não haver como garantir que a regra de priorização dos pagamentos permanecerá em LDOs futuras – já que essa lei precisa ser aprovada anualmente –, Tavares avalia que a essencialidade social e econômica do empreendimento para a região vai assegurar sua governança e continuidade, reforçada pelo fato de hoje a União estar obrigada por contrato a fornecer essa água para os quatro estados atendidos.
“Descumprir isso seria um ato que pode até gerar uma série de responsabilizações para o administrador federal que não garantir essa execução”, argumentou. Embora a futura concessão seja independente dos contratos de adução firmados entre a União e os estados, caso não receba integralmente a tarifa cobrada para este serviço – regulada pela ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) –, o Executivo federal pode buscar o ressarcimento via cota-parte do ente no FPE (Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal).
A contraprestação que será paga mensalmente pelo governo é composta por três elementos principais: remuneração de investimentos obrigatórios; de custos fixos de operação e manutenção do sistema, que é constante e sujeito à aplicação do IDG (Índice de Desempenho Global); e por ressarcimentos que cobrem os custos variáveis com energia elétrica e encargos necessários ao bombeamento de água. Já o certame será decidido pelo critério de maior desconto na contraprestação que precisa ser paga pelo governo.
Perfil da operação
O Pisf é um sistema de engenharia que capta água no Rio São Francisco e a transporta por canais, estações de bombeamento, aquedutos, túneis e reservatórios para as bacias hidrográficas do Nordeste Setentrional. O objetivo é garantir a disponibilidade hídrica para doze milhões de pessoas.
Atualmente ele é operado pelo MIDR e pela Codevasf. Dois eixos principais compõem o projeto (Norte e Leste), além de cinco ramais associados. Hoje, o eixo Norte opera com 25% de capacidade e o Leste, com 50%. Mas já há uma licitação pública em andamento para o futuro operador receber o eixo Norte com metade da capacidade. A União vai continuar executando os investimentos de expansão, mas há possibilidade de o futuro concessionário ampliar a capacidade do sistema via reequilíbrio contratual.
Embora a PPP tenha sido estudada por operadoras de saneamento, a avaliação feita no mercado é que o projeto deve despertar maior interesse das grandes construtoras. Enquanto empresas de água e esgoto têm operações mais focadas na prestação de serviços ao cidadão – apesar de também executarem obras –, no caso do Pisf essa interface tarifária com o cliente final não existe.
Além disso, os agentes privados ainda estão avaliando questões de governança do projeto, como o próprio instrumento garantidor da PPP, o mecanismo de fiscalização e o sistema de arbitragem de conflitos.
Receitas acessórias
O projeto ainda permite que a concessionária explore receitas por atividades acessórias. Desde que a parceria público-privada do Pisf é estudada, há indicativos do interesse econômico na exploração de energia solar por placas flutuantes.
Mas há também mais alternativas, como o fornecimento de água bruta a usuários independentes, especialmente para o setor industrial. Em todas as opções, a receita operacional gerada deverá ser compartilhada com a União em porcentagem que parte de 1,5%.
Conta garantia
O compartilhamento das receitas acessórias poderá ser usado também para abastecer uma conta reserva da PPP, de natureza privada, onde ficará o recurso correspondente a, no mínimo, seis prestações mensais como garantia em caso de não pagamento da contraprestação pela União.
Essa conta também pode ser alimentada por aportes do orçamento federal e por recursos da liquidação do excedente de energia elétrica do contrato de compra e venda de energia elétrica firmado entre a Chesf e a Codevasf – nesse caso, somente o que exceder o saldo operacional mínimo estabelecido pela CCEE (Câmara de Comercialização de Energia Elétrica). Esse contrato garante o fornecimento de 85 MW (megawatts) médios anuais a preços subsidiados até 2042.
Essa conta terá movimentação controlada e administrada pela instituição financeira que for contratada pelas partes. Na análise feita pela AudUrbana, os auditores chegaram a mencionar que o modelo de uso de contas vinculadas em concessões está atualmente sob escrutínio do TCU, que tem adotado uma “postura cautelosa” sobre o instrumento. Mas como o assunto será tratado num processo específico relatado pelo ministro Benjamin Zymler, e este quadro não tem impedido a corte de avalizar projetos de desestatização com o mecanismo, os técnicos não fizeram uma análise sobre a regularidade no caso do Pisf.
Parecer técnico
O parecer da AudUrbana do TCU sobre a PPP para operação do Pisf foi bem recebido dentro do governo. A única determinação sugerida no parecer é para que o MIDR, antes de publicar o edital do leilão, faça ajustes para incorporar mecanismo ao contrato que condicione a remuneração da concessionária à efetiva incorporação e disponibilidade operacional das infraestruturas sob responsabilidade do governo.
Isso porque o cálculo da contraprestação contemplou, desde o início, os serviços de operação e manutenção do Ramal do Apodi, ainda pendente de conclusão, e com riscos de atrasos até o recebimento pela concessionária, na avaliação da equipe técnica da corte. A palavra final cabe ao plenário do TCU, que pode ou não seguir a instrução dos auditores, podendo, inclusive, acrescentar novas determinações a depender da análise dos ministros.
As demais sugestões da AudUrbana são recomendações. Por exemplo, que a SNSH (Secretaria Nacional de Segurança Hídrica) do MIDR seja fortalecida com estrutura e capacitação para gerenciar o futuro contrato de concessão. No geral, os auditores não detectaram irregularidades ou impropriedades que desaconselhem o aval ao leilão, sem prejuízo das recomendações e determinações.
Foi o próprio TCU que recomendou, em 2024, que o governo fizesse esforços para acelerar a conclusão dos estudos para demonstrar a viabilidade ou não da desestatização do Pisf. O direcionamento da corte se deu num processo que identificou uma série de falhas na gestão da infraestrutura.
Para o Executivo, embora haja uma economia de recursos públicos repassando a operação à iniciativa privada, esse aspecto não é mais relevante que a eficiência buscada com a nova administração. No modelo atual, há múltiplos contratos para serem gerenciados e uma grande burocracia nas contratações. Além disso, a falta de planejamento de longo prazo para as manutenções faz com que contratos emergenciais sejam feitos às pressas, elevando os custos da operação e gerando insegurança para o sistema. Estudo mostrou que a vantagem da PPP em relação ao formato em vigor é a possível economia de R$ 161,2 milhões.
No último dia 11, de olho no projeto, o governo publicou uma resolução para normatizar a atuação do Executivo na estruturação de PPPs federais. O texto organiza as diretrizes para essas modelagens e coloca o CPPI (Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos) como órgão gestor do assunto.
Prazos
Para conseguir viabilizar o leilão do Pisf neste ano, a gestão Lula está na expectativa de quando o caso irá ao plenário do TCU. Por ser um projeto de PPP, o processo na corte é considerado de alto risco e relevância e, pelas regras do tribunal, deveria ser submetido pelo relator ao colegiado em até 60 dias a partir do recebimento da instrução da área técnica.
A relatoria está com Jhonatan de Jesus. Após o parecer da AudUrbana chegar a seu gabinete no final de setembro do ano passado, o despacho do ministro foi dado no início de fevereiro, pedindo que a área técnica realizasse diligências junto ao governo para buscar informações como a cópia integral de pareceres, notas e estudos que embasaram a escolha por uma PPP administrativa para o Pisf; e a demonstração de razoabilidade econômica nos porcentuais de compartilhamento de receitas acessórias com a União, entre outros pontos.
