Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A possível primeira PPP (Parceria Público-Privada) federal na área de infraestrutura deve demandar que o governo faça um trabalho de fortalecimento de estruturas públicas que serão responsáveis pela gestão do contrato. Esse foi um dos recados dados pelo TCU (Tribunal de Contas da União) ao dar aval, nesta quarta-feira (15), ao projeto de PPP modelada para operação e manutenção privada da Integração do Rio São Francisco, o Pisf. (Veja o acórdão)
O contrato de 30 anos, que soma R$ 13,6 bilhões, será em parte regulado pela ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico), mas terá parcela relevante fiscalizada sob estrutura direta do Executivo, mais especificamente pela Secretaria Nacional de Segurança Hídrica do MIDR (Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional).
A área técnica do TCU identificou que a secretaria não disporia hoje de estrutura organizacional, quadro de pessoal e capacitação técnica adequados à dimensão e à complexidade do empreendimento. Por isso, uma das recomendações expedidas pelo plenário da corte de contas é para que o MIDR fortaleça o órgão. Entre outros pontos, a sugestão é que a secretaria tenha uma equipe formal designada para a gestão do contrato antes mesmo que ele seja assinado.
Segundo apurou a Agência iNFRA, esse aspecto já estava no radar do governo e vinha sendo discutido internamente, o que também foi apresentado aos técnicos do TCU. Há uma proposta para reestruturação e fortalecimento da área técnica que será responsável pelo contrato dentro do ministério. Com a aprovação do projeto dentro da corte de contas, a expectativa é que ela seja encaminhada.
Os alertas feitos pela corte sobre a estrutura do governo para gerir o contrato vão ao encontro de pontos que de alguma forma já são monitorados dentro do mercado de infraestrutura. A capacidade institucional de órgãos da administração direta gerirem e fiscalizarem contratos de concessão ou PPP costuma aparecer entre pontos sensíveis para a atratividade de projetos concedidos ao setor privado.
“Concessões de longo prazo reclamam, assim, capacidade técnica da Administração proporcional à complexidade do ajuste e suficiente para mitigar a assimetria em relação ao parceiro privado, sob pena de comprometimento da aferição do desempenho e do equilíbrio econômico-financeiro do contrato”, escreveu o relator, ministro Jhonatan de Jesus.
A modelagem da PPP preserva sob titularidade pública funções como a fixação das diretrizes do PGA (Plano de Gestão Anual), que disciplina a repartição das vazões entre os estados e baliza a remuneração do contratado por disponibilidade – e cuja elaboração segue as diretrizes do Conselho Gestor do Pisf, no âmbito do SGIB (Sistema de Gestão do Pisf).
Neste sentido, o TCU também recomendou que o governo avalie incluir no contrato mecanismos destinados a disciplinar situações de atraso, omissão ou funcionamento inadequado das instâncias de governança do SGIB, prevendo procedimentos subsidiários, regras transitórias ou medidas de contingência aptas a assegurar a continuidade da operação do sistema.
Eficiência administrativa
A proposta de uma PPP para operar o Pisf foi julgada pelo TCU nesta quarta após ser remetida pelo governo ao tribunal no ano passado. Apesar das recomendações e de algumas determinações que precisam ser seguidas antes do leilão, a corte entendeu que o projeto está maduro para seguir em frente.
O Pisf é um sistema de engenharia que capta água no Rio São Francisco e a transporta por canais, estações de bombeamento, aquedutos, túneis e reservatórios para as bacias hidrográficas do Nordeste Setentrional. O objetivo é garantir a disponibilidade hídrica para doze milhões de pessoas.
Foi o próprio TCU que recomendou, em 2024, que o governo fizesse esforços para acelerar a conclusão dos estudos para demonstrar a viabilidade ou não da desestatização do Pisf. Além da economia de recursos públicos esperada com o repasse da operação ao setor privado, o principal aspecto buscado é o de aumentar a eficiência administrativa do sistema.
No modelo atual, há múltiplos contratos para serem gerenciados e uma grande burocracia nas contratações. Além disso, a falta de planejamento de longo prazo para as manutenções faz com que contratos emergenciais sejam feitos às pressas, elevando os custos da operação e gerando insegurança para o sistema.
A principal função da empresa privada que entrar no empreendimento será a de operar e manter os serviços de adução de água bruta aos estados do Ceará, Paraíba, Pernambuco e Rio Grande do Norte – com investimentos iniciais projetados em menos de R$ 600 milhões. Já o Opex gira em torno de R$ 6,7 bilhões ao longo do contrato.
Segundo o relatório feito pelo tribunal, a contraprestação total de R$ 13,65 bilhões é distribuída em três parcelas – uma delas de R$ 228,6 milhões anuais, outra de R$ 76,3 milhões por ano a partir de 2030 e outra de ressarcimentos variáveis.
Obras
O Pisf está com obras avançadas – a construção do sistema, iniciada em 2007, já passou por diversas fases e governos, período no qual problemas de gestão e governança surgiram e aumentaram a complexidade da intervenção.
Embora o empreendimento já esteja com execução avançada, há trechos que ainda precisam ser finalizados para operação do futuro concessionário. Essa questão inclusive motivou uma das determinações feitas nesta quarta pelo TCU. A corte exigiu que, antes do leilão, o governo inclua no contrato um mecanismo que condicione a remuneração da concessionária à efetiva incorporação e disponibilidade operacional das infraestruturas sob responsabilidade do poder concedente para as obras que ainda não estão contempladas por essa regra.
Um dos exemplos citados ao longo da instrução – e que posteriormente foi ajustado pelo próprio Executivo – foi o do Ramal do Apodi, que tem conclusão de obras prevista para fevereiro de 2027. Inicialmente, a minuta do contrato não previa um ajuste na remuneração do parceiro privado caso o ativo não fosse transferido a tempo para a operação da concessionária.
O modelo
O projeto para o Pisf exigiu a construção de uma estrutura inédita de PPP porque o modelo nunca foi usado em âmbito nacional pela dificuldade de a União garantir o repasse de contraprestações ao privado – diferentemente dos estados, que têm fundos abastecidos com repasses federais e garantias que podem ser concedidas pelo Tesouro. No caso do orçamento da União, o recurso pode ser contingenciado ou bloqueado.
Para o Pisf, o Executivo planeja estrear um dispositivo previsto na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) desde a edição de 2024 que dá tratamento prioritário a esse gasto em relação às demais despesas livres do orçamento – além da preferência primária desse pagamento pelo fato de o projeto integrar o Novo PAC. As LDOs são aprovadas ano a ano para a gestão do orçamento público.
Como mostrou a Agência iNFRA, embora isso não blinde a despesa da PPP de ser contingenciada numa situação fiscal mais extrema, a avaliação feita pelo governo é de que a priorização é segura para o parceiro privado porque amarra o orçamento federal a esse repasse. O projeto também prevê uma estrutura de garantias. Uma delas é uma ‘conta reserva’, de natureza privada, que deverá manter saldo mínimo equivalente a seis contraprestações mensais devidas ao futuro operador.
A contraprestação que será paga mensalmente pelo governo é composta por três elementos principais: remuneração de investimentos obrigatórios; remuneração de custos fixos de operação e manutenção do sistema, que é constante e sujeito à aplicação do IDG (Índice de Desempenho Global); e ressarcimentos que cobrem os custos variáveis com energia elétrica e encargos necessários ao bombeamento de água. Já o certame será decidido pelo critério de maior desconto na contraprestação que precisa ser paga pelo governo.
O processo do Pisf foi levado ao plenário após ter entrado em pauta em outras ocasiões sem ter sido julgado. Nesta quarta, o ministro Augusto Nardes chegou a pedir vista do caso por uma semana, mas posteriormente foi convencido pelos colegas a desistir da solicitação. “Esse processo já está no tribunal há tempo demais. É uma matéria que tem prazo na nossa norma para ser examinada”, observou o ministro Bruno Dantas.
*Reportagem atualizada na quinta-feira (16) com detalhamento de informações.
