Thiago Priess Valiati*
O debate sobre o free flow nas concessões rodoviárias do Paraná ganhou recentemente um novo capítulo. Parlamentares estaduais passaram a articular o ajuizamento de uma ação popular com o objetivo de suspender a cobrança integral do pedágio eletrônico, sob o argumento de que o modelo atualmente implementado não estaria observando a proporcionalidade por quilômetro rodado prevista em lei.
Nada disso, porém, chega a surpreender quem acompanha o histórico das concessões rodoviárias no estado do Paraná. Desde o primeiro ciclo de concessões, iniciado na década de 1990, o modelo enfrentou resistência política e forte judicialização, quando se consolidou um ambiente de instabilidade institucional em torno dos contratos. A retórica de enfrentamento aos pedágios, simbolizada por discursos que defendiam que “ou abaixa ou acaba”, produziu elevada insegurança jurídica, mas não resultou na extinção do modelo. Ao contrário: manteve-se a cobrança, preservaram-se os contratos e perpetuou-se um ciclo de tensão que pouco contribuiu para a previsibilidade regulatória.
A controvérsia atual, em si, não é ilegítima. Questionamentos técnicos sobre a modelagem tarifária são naturais em qualquer ambiente regulado, sobretudo quando se trata de contratos de longa duração, alta complexidade econômica e forte impacto social. Todo contrato de concessão deve, de fato, buscar equilíbrio entre inovação tarifária, sustentabilidade financeira e justiça ao usuário.
O ponto de atenção, todavia, não está na existência do debate. Está no instrumento escolhido para resolvê-lo. A tentativa de enquadrar o modelo como um “free flow falso” e buscar sua suspensão por meio de intervenção judicial tende a produzir exatamente o oposto do que promete: insegurança jurídica, desalinhamento institucional e retração de investimentos no setor.
Concessões são contratos administrativos complexos, estruturados com base em matriz de riscos previamente pactuada, estudos de viabilidade e modelagens econômico-financeiras que consideram múltiplas variáveis, inclusive níveis esperados de adimplência, custos operacionais e mecanismos de fiscalização.
Intervir judicialmente em contrato ainda em fase inicial de operação, alterando a dinâmica tarifária ou suspendendo a forma de cobrança pactuada, gera demasiada incerteza sobre a própria alocação de riscos contratualmente estabelecida. Em última análise, fragiliza-se a relação entre poder concedente, agência reguladora e concessionária, substituindo a lógica contratual por uma lógica contingencial.
A insegurança jurídica não afeta apenas o concessionário. Ela repercute diretamente na percepção de risco regulatório do setor, impactando financiadores, estruturadores e futuros investidores. Em infraestrutura, a previsibilidade institucional é um ativo tão relevante quanto a engenharia física da rodovia.
É importante observar que o modelo de free flow adotado no estado do Paraná não é uma inovação isolada ou dissociada do que já vem sendo implementado em outros estados, como São Paulo. O que existe, na prática, são diferentes estágios de maturidade institucional e operacional. No estado de São Paulo, a introdução do free flow foi mais gradual, acompanhada de integração progressiva de bases de dados, ajustes regulatórios e período maior de adaptação do usuário. Isso reduziu ruídos iniciais e permitiu calibragens incrementais.
No Paraná, por sua vez, a implementação do free flow é mais recente. Tensões operacionais, questionamentos políticos e debates públicos são, portanto, parte natural de um processo de transição tecnológica e contratual.
Porém, diferenças de estágio e maturidade institucional não significam ilegalidade ou desvio estrutural do modelo. É importante distinguir problema de maturação institucional de vício jurídico. O free flow, enquanto instrumento de cobrança sem praças físicas, é plenamente compatível com o ordenamento jurídico brasileiro quando previsto contratualmente e alinhado à matriz de riscos pactuada. O desafio não reside na existência do modelo, mas na calibragem de seus mecanismos de cobrança, comunicação ao usuário, proporcionalidade tarifária e enforcement.
Grande parte das críticas se concentra na alegada ausência de proporcionalidade por trecho efetivamente percorrido. A proporcionalidade é, sem dúvida, princípio relevante no desenho tarifário. Todavia, sua implementação prática depende de infraestrutura tecnológica robusta, base de dados confiável, integração entre sistemas públicos e privados e capacidade estatal de fiscalização. Sem esses elementos, a discussão tende a migrar do plano técnico para o plano estritamente político.
O problema não se resolve com a simples suspensão do modelo. A supressão abrupta do free flow, sem alternativa contratual estruturada, desorganiza a lógica econômico-financeira da concessão e pode gerar efeito inverso ao pretendido: aumento de litigiosidade, pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro e paralisação de investimentos no setor.
Em contratos de infraestrutura de longa duração, risco não é aquilo que surge inesperadamente no debate público. Risco é aquilo que foi identificado, alocado e tratado contratualmente pelas partes. Alterar essa equação por meio de judicialização ampla significa deslocar riscos originalmente distribuídos para uma zona de indefinição institucional.
Como se sabe, infraestrutura depende do horizonte de longa duração. Rodovias, em especial, consistem em contratos de longuíssima duração, que ultrapassam décadas. Inovar na forma de cobrança, como é a proposta do free flow, exige coerência regulatória, estabilidade decisória e respeito à matriz contratual previamente definida, não retrocessos improvisados. Reverter modelos em curso sem uma solução técnica robusta de alternativa contratual e regulatória acaba por criar mais problemas do que resolver.
A judicialização recorrente de modelos regulatórios ainda em fase de consolidação cria um ambiente de incerteza que afeta não apenas uma concessão específica, mas o setor como um todo. Investidores passam, naturalmente, a incorporar maior percepção de risco regulatório em suas decisões; financiadores reavaliam condições; futuros leilões enfrentam maior cautela.
Não se trata de blindar as concessionárias contra críticas legítimas. Trata-se de reconhecer que ajustes institucionais devem ocorrer dentro do próprio sistema contratual e regulatório, por meio de revisões técnicas, aperfeiçoamento normativo e diálogo institucional, e não por soluções improvisadas que ampliem a instabilidade.
O setor de rodovias vive novo ciclo de concessões no país, com expectativa de ampliação da malha concedida e novos investimentos. O sucesso desse ciclo dependerá menos da retórica e mais da capacidade institucional de gerir contratos complexos em ambiente de inovação tecnológica.
O free flow é parte desse processo de modernização. Sua implementação exige aprimoramento constante, ajustes regulatórios e aperfeiçoamento de mecanismos de cobrança e fiscalização. Mas isso não equivale a declarar sua incompatibilidade jurídica.
Segurança jurídica não significa ausência de debate. Significa previsibilidade na forma como os conflitos são tratados.
O histórico paranaense demonstra que disputas políticas e judiciais em torno das concessões rodoviárias raramente produziram soluções estruturais. Ao contrário, geraram ciclos de incerteza que encareceram investimentos, afetaram a modelagem contratual e impactaram a percepção de risco do Estado. Reproduzir esse padrão no contexto do free flow, tecnologia que busca justamente modernizar o sistema e reduzir distorções, pode significar não apenas um retrocesso pontual, mas a reafirmação de uma cultura de instabilidade regulatória que o novo ciclo de concessões deveria superar.
O amadurecimento das concessões rodoviárias passa por reconhecer que inovação contratual e estabilidade institucional devem caminhar juntas. Judicializar de maneira ampla e precipitada pode satisfazer o debate político de curto prazo, mas tende a comprometer a construção de um ambiente regulatório sólido no longo prazo.
O setor de rodovias precisa de contratos capazes de sobreviver a tensões naturais de transição tecnológica e regulatória, não de soluções improvisadas e judicialização que ampliem a sua instabilidade. Para isso, o caminho não é a supressão abrupta de modelos em curso, mas o aperfeiçoamento técnico de sua implementação.
*Thiago Priess Valiati é doutor em direito administrativo pela USP (Universidade de São Paulo), vice-presidente do IBDRE (Instituto Brasileiro de Direito Regulatório) e advogado sócio do escritório Razuk Barreto Valiati, em Curitiba(PR).
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
