Felipe Lucci* e Pedro de Vita**
A nova Cosip amplia as possibilidades de financiamento das cidades inteligentes, mas está longe de representar uma solução definitiva para sua viabilidade jurídica e financeira.
A Emenda Constitucional nº 132/2023, responsável por instituir a chamada “Reforma Tributária”, promoveu alterações relevantes no regime jurídico da Cosip (Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública), merecendo destaque a ampliação das hipóteses de utilização dos recursos decorrentes da arrecadação do referido tributo.
A alteração em questão aumentou o potencial de aplicação dos recursos financeiros pertinentes à contribuição na contratação de soluções urbanas digitais.
A mudança aproxima a Cosip da agenda de cidades inteligentes, mas não elimina desafios relevantes. Persistem dúvidas sobre os limites jurídicos dos objetos financiáveis e sobre a suficiência financeira da arrecadação para suportar a expansão dos escopos pretendidos.
O que mudou com o novo art. 149-A
Conforme anotado anteriormente, a Emenda Constitucional nº 132/2023 alterou a redação do art. 149-A da Constituição Federal, ampliando as possibilidades de utilização da Cosip.
Até a edição da referida Emenda, a contribuição tinha sua aplicação vinculada exclusiva à modernização, manutenção e operação de ativos de iluminação pública. Com a reforma, passou-se a admitir sua utilização também para o custeio, expansão e melhoria de sistemas de monitoramento destinados à segurança e à preservação de logradouros públicos.
A alteração pode parecer pontual, mas possui impactos relevantes para a agenda de cidades inteligentes.
Primeiramente, a expressão “sistemas de monitoramento” merece interpretação compatível com a complexidade tecnológica atual. Não se trata apenas da aquisição de sensores, câmeras ou outros dispositivos de campo, mas de todo o conjunto de elementos necessários ao funcionamento integrado da solução, incluindo conectividade, infraestrutura computacional, armazenamento de dados, plataformas de software e serviços especializados de operação.
Se interpretada ampliativamente, a redação pode ser ainda mais transformadora. Por exemplo, ao mencionar a segurança de logradouros, sem a conceituar ou expressamente, o texto transpassa a contratação de soluções voltadas ao enfrentamento da criminalidade, e alcança iniciativas destinadas, por exemplo, ao monitoramento de enchentes, deslizamentos ou outras ocorrências que afetem a utilização segura de locais públicos.
De forma semelhante, a referência à preservação de logradouros públicos pode permitir a adoção de sistemas destinados à proteção do patrimônio público, à prevenção de vandalismo, ao combate ao descarte irregular de resíduos e ao monitoramento de áreas verdes, parques e praças, a depender de como ela é encarada.
Outra constatação pertinente é a de que ao empregar o termo “logradouros públicos”, o dispositivo constitucional gera efeitos para além dos sistemas viários dos municípios, podendo-se compreender sua extensão a outros espaços como praças, parques, jardins, ciclovias, calçadões, passarelas e demais áreas de uso coletivo mantidas pelo poder público.
Os contornos da nova fronteira da Cosip
Embora a alteração no regime jurídico da Cosip represente um avanço importante, ela não é isenta de críticas e não supera completamente as dúvidas sobre as hipóteses de utilização do tributo em questão.
Ao empregar a expressão “sistemas de monitoramento”, o constituinte parece querer indicar que nem toda solução tecnológica voltada à segurança ou à preservação dos logradouros será elegível para fins de financiamento por recursos da Cosip, mas apenas aquelas que guardem relação direta com atividades de monitoramento.
Essa distinção ganha relevância quando analisadas soluções integradas. Sensores destinados à contagem de tráfego, câmeras de videomonitoramento, estações meteorológicas e outros dispositivos voltados à coleta de informações apresentam enquadramento relativamente mais simples, uma vez que sua função principal consiste justamente em observar e registrar condições do ambiente urbano.
Por outro lado, surgem dúvidas quando a tecnologia deixa de exercer predominantemente uma função de monitoramento e passa a desempenhar atividades de controle, resposta ou comunicação. É o caso, por exemplo, de equipamentos semafóricos ou de sistemas de difusão de alertas sonoros.
Nessas situações, o benefício social proporcionado pela solução pode ser evidente, mas sua aderência ao novo texto do art. 149-A, da Constituição de 1988, torna-se menos clara. Afinal, embora tais equipamentos possam utilizar informações geradas por sistemas de monitoramento, nem sempre é simples caracterizá-los como parte integrante da atividade de monitoramento propriamente dita.
Essa aparente dissociação entre a prateleira das soluções de monitoramento e a das soluções responsáveis por processar, otimizar, neutralizar, mitigar ou comunicar eventos identificados foi parcialmente enfrentada pela Lei Complementar nº 227/2026. Ainda assim, a disciplina legal parece concentrar maior atenção na utilização dos recursos para estruturas de integração e gestão, como os CCOs (Centros de Controle Operacional) e COIs (Centros de Operações Integradas), não eliminando por completo as dúvidas relacionadas a outros equipamentos e serviços.
Não se trata de uma limitação meramente teórica. A interpretação que vier a prevalecer poderá influenciar diretamente a modelagem de contratos (principalmente de concessões administrativa, disciplinadas pela Lei nº 11.079/2004), impactando na definição dos seus escopos e na viabilidade financeira de projetos voltados à mobilidade urbana, segurança pública e resiliência climática.
O contraste entre (in)certeza acerca das hipóteses de utilização da Cosip e a realidade dos municípios brasileiros
As dúvidas sobre os limites jurídicos para alocação dos recursos oriundos da arrecadação da Cosip, postas no subtópico anterior, contrastam com a realidade dos municípios.
No geral, a arrecadação da Cosip foi estruturada pelos municípios para suportar exclusivamente os custos associados à iluminação pública. Mesmo após os processos de modernização para tecnologia LED e os ganhos de eficiência observados em diversos contratos (principalmente em PPPs), as sobras financeiras costumam ser mais tímidas do que se pode presumir.
Essa realidade foi reconhecida pelo governo federal. Em nota conjunta, o Ministério das Cidades e a Seppi (Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos) destacaram que a utilização dos recursos da Cosip deve observar a priorização dos serviços de iluminação pública, destinando-se os excedentes a soluções relacionadas à agenda de cidades inteligentes, especialmente aquelas voltadas à segurança, preservação, mobilidade, resiliência climática e telegestão.
A diretriz parece adequada. Afinal, a ampliação das possibilidades de aplicação dos recursos oriundos da arrecadação da contribuição não elimina a necessidade de preservar a sustentabilidade financeira dos serviços que justificaram a sua criação.
Por outro lado, a possibilidade de utilização de recursos livres do Tesouro Municipal deve ser cogitada sob cautela.
Isso porque uma das características que contribuíram para a disseminação das PPPs (Parcerias Público-Privadas) de iluminação pública foi justamente a existência de uma receita vinculada, previsível e, em tese, menos sujeita ao risco político tão marcante em âmbito nacional.
Nesse contexto, o planejamento de projetos que pressuponham a alocação de verbas orçamentárias não vinculadas pode aumentar a percepção de risco dos investidores e financiadores, refletindo-se em maiores custos de capital e, consequentemente, em contraprestações mais elevadas ao poder público.
Por óbvio, em face daquela realidade, a busca por outras fontes de recursos que apresentem algum grau de vinculação ao objeto a ser financiado, ou que, de alguma forma, ofereçam algum incremento em termos de segurança jurídica, passa a ser um desafio significativo.
Conclusão
No que toca a Cosip, a reforma tributária representa, simultaneamente, uma amplificação de sua relevância como instrumento de financiamento de soluções urbanas estruturadas em projetos associados à agenda de cidades inteligentes, e um estrado onde se colocam destacadamente novos desafios acerca da identificação dos limites para sua utilização
Por consequência, a alteração constitucional, em que pese seja bem-vinda, não deve ser compreendida como uma solução jurídica definitiva, apta a sobrepor totalmente o gargalo do financiamento da transformação digital das cidades.
O desafio dos próximos anos deve ser congregar uma definição mais precisa das hipóteses de alocação dos recursos oriundos da arrecadação da Cosip, a identificação de fontes de financiamento e a estruturação de projetos aptos a promover inovação em um ambiente de segurança jurídica.
*Felipe Lucci é engenheiro, especialista em PPPs e infraestrutura urbana, sócio fundador da Omatic Consultoria.
**Pedro de Vita é advogado, sócio da SG Advogados e head da carteira de projetos de infraestrutura do escritório, consultor em parcerias público-privadas certificado pela APMG International (CP3P – Foundation), professor, doutor em Direito do Estado pela UFPR (Universidade Federal do Paraná).
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