Amanda Pupo e Vinicius Werneck, da Agência iNFRA
O próximo ciclo de concessões rodoviárias, especialmente de projetos que podem ir a mercado a partir de 2028, deve exigir adaptações que despertam dúvida em parte do setor sobre a viabilidade de o Brasil continuar expandindo o repasse das estradas administradas pelo governo à iniciativa privada. Como as rodovias relevantes em tráfego, localizadas em regiões mais desenvolvidas, na maior parte já foram concedidas, os governos começam a direcionar estudos para vias de menor fluxo em lugares com pouca ou nenhuma tradição de pedagiamento.
Tendo em vista o volume menor de veículos pagantes, as futuras estruturações não vão suportar investimentos altos para ampliação de capacidade porque a tarifa de pedágio se tornaria insustentável. Assim, as modelagens devem migrar para contratos mais enxutos, de perfil operacional, ou prescindir de aportes públicos.
Há preocupação até mesmo com as concessões que já foram realizadas, porque em algumas regiões os pedágios estão em nível considerado elevado para o pagamento da população e devem aumentar mais nos próximos anos, devido à política de reclassificação de tarifas quando as obras são entregues (a concessionária ganha direito a reajustes além da inflação).
Esse futuro já levanta um debate dentro do setor logístico. De um lado, agentes questionam se o país suporta manter o atual ritmo de leilões, sob pena de projetos causarem rejeição popular por cobrarem pedágio sem que investimentos perceptíveis sejam feitos na via – ferindo a imagem considerada bem-sucedida do programa de concessões rodoviárias.
De outro, o entendimento de que a evolução das modelagens é natural e segue experiências já vividas ao redor do mundo, sob avaliação também de que o Brasil ainda tem bons projetos para serem ofertados, mesmo que com Capex menor.
O Ministério dos Transportes prevê que, para 2027, onze ativos podem ser levados a leilão. A maioria deles segue o modelo atual de estruturação, grande parte remanescente da carteira de 2026. Mas já há novidades, em especial o caso da chamada Rota Centro-Sul Baiano, da BR-101/BA, que precisará receber aporte para equalizar a tarifa com a necessidade de investimento na via – onde atualmente o índice de acidentes é alto.
Outro modelo mais diferenciado é da Rota Vale do Café (BR-393/RJ, antiga Rodovia do Aço), que vai a mercado com uma estruturação mais enxuta em investimento. Uma ampliação significativa da capacidade vai depender de aportes ou reajustes tarifários durante o contrato.
Mas é o ciclo pós-2027 que desperta mais dúvidas. A pasta já deixou contratados estudos para 27 trechos de rodovias – alguns com um tráfego ainda significativo de veículos, especialmente de veículos de transporte de carga, mas outras em regiões menos óbvias para o mercado (veja a lista na página 121 do documento).
Isenção para carro leve
A viabilidade ou não de se fazer concessões nesses lugares será julgada pelos estruturadores. Mas, para certas regiões, como Norte e Nordeste, o governo avalia desde já que precisará fazer adaptações, como prever isenção de pedágio para carros de passeio, com a tarifa focada em veículos de carga, tornando o pedagiamento mais aceito socialmente.
Esse é um dos pontos que já provoca fricção com parte do mercado. ANUT (Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga) e CNT (Confederação Nacional do Transporte) criticam a ideia por considerarem injusto que os veículos de carga paguem pelos custos da concessão enquanto os carros também usufruem da operação e causam deterioração no pavimento – ainda que com impacto bem menor.
“Quando ele tira o carro de passeio, o que que está fazendo? Aumentando o custo para o caminhão pagar por toda a deterioração da via”, disse à Agência iNFRA o presidente executivo da ANUT, Luiz Henrique Baldez. A mesma colocação é feita pela CNT. “Aumentar um custo para uma área comercial para privilegiar um individual é algo que no nosso ponto de vista não faz sentido”, disse a gerente executiva Governamental da CNT, Danielle Silva Bernardes, lembrando que a entidade já foi contrária à política em vigor de isenção de pedágio para as motocicletas.
Secretária nacional de Transporte Rodoviário do Ministério dos Transportes, Viviane Esse afirmou à reportagem que, em sua avaliação, a isenção a veículos leves vai depender muito do ativo e da região. Ela lembrou que no passado essa medida já foi adotada, por exemplo, na modelagem da BR-163/MT/PA, que previu isenção para carros no pedágio localizado no Pará.
Mais do que discutir novas isenções para carros de passeio, Viviane Esse sugeriu que o próximo ciclo de concessões passe também por uma reflexão sobre as categorias do pedágio, em especial a 1, a 3 e a 5 (quanto menor a categoria, menor o número de eixos), para que ela “impacte menos alguns setores”.
Multiplicador do pedágio
Uma medida adotada nos últimos projetos que foram a leilão já deu o tom de como o setor pode reagir a modelagens que não prevejam pagamento de pedágio para carros. A partir da concessão da Rota das Gerais (BR-116/251/MG), leiloada em março, o governo mudou a política de multiplicador tarifário, revendo a relação leve/pesado da tarifa-base para veículos de dois eixos, que passou de 1:2 para 1:3, com progressão proporcional para os demais eixos. Na prática, a regra reduz o valor cobrado de veículos leves e amplia o peso tarifário sobre caminhões, sem alterar as estimativas de arrecadação com a concessão ao longo do contrato.
A alteração gerou forte reação da ANUT e da CNT, que dizem continuar determinadas a desfazer esse ajuste nas próximas concessões. “Eu nunca vi uma política pública que vai contra a política de competitividade dos produtos brasileiros”, disse Baldez, que reclamou de a mudança não ter passado por um processo de consulta pública com a sociedade – ponto também criticado pela CNT.
A estimativa da ANUT é que a nova proporção de tarifa para os veículos pesados deve fazer com que, na Rota 2 de Julho (concessão na Bahia que vai a leilão em dezembro), o pagamento adicional que os caminhões terão de desembolsar ao longo de toda concessão some quase R$ 18 bilhões, além dos R$ 35 bilhões que já seriam faturados no modelo antigo.
No governo, a alteração foi defendida como uma evolução natural para que, de acordo com Viviane Esse, o veículo leve subsidie menos os veículos de carga, já que o pagamento de pedágio continua não sendo proporcional ao peso dos automóveis, mesmo com a alteração. Mas esse entendimento é rejeitado no mercado de transportadores.
“Se pegarmos todo Capex de restauração e manutenção da Rota 2 de Julho, equivale a R$ 6 bilhões do Capex. Se fosse imputado ao caminhão o desgaste do pavimento, a concessão estaria arrecadando três vezes mais o custo da arrecadação”, afirmou o gerente técnico da ANUT, André Aguiar. O valor do pedágio não é pago pelos transportadores e está embutido no custo assumido pelos embarcadores.
O diretor-executivo da Usuport-BA (Associação dos Usuários de Portos da Bahia), Paulo Villa, fez críticas no mesmo sentido. “A mudança é injusta, aumentando os fretes de modo geral, penalizando as cargas de menor valor agregado, normalmente matérias-primas e alimentos”, disse Villa. Na CNT, a mudança é igualmente rechaçada. “Já era pago proporcional ao impacto que causa. Continuamos articulando contrário e não vamos desistir”, afirmou a gerente executiva Governamental da entidade.
Distribuição “mais equilibrada”
Já a secretária Nacional de Transporte Rodoviário discorda de que o modelo anterior já seria justo na distribuição dos custos versus o impacto causado no pavimento. Ela argumenta que um carro pesa em média mil quilos, enquanto há caminhões que chegam a transportar 100 toneladas. “Ele carrega 100 vezes mais carga e ele pagava, pelo multiplicador, doze vezes mais, agora 18 vezes [com o novo multiplicador]”, exemplificou Viviane Esse.
“Vimos que era possível, ainda dentro de um valor de pedágio bastante baixo comparado aos estados, comparado ao que é praticado no mundo, ter uma distribuição um pouco mais equilibrada”, argumentou a secretária, segundo quem o valor do pedágio nunca ultrapassa o benefício da redução de custo de transporte gerado pelas melhorias da concessão.
Na prática, segundo ela, o aumento na tarifa dos veículos comerciais vai de 2,5% a 6,5%, enquanto a redução proporcional para os veículos leves fica entre 30% e 40%. “É um benefício muito grande para o veículo leve com um aumento muito pequeno [para o pesado]”, disse.
Em nota, a ANTT afirmou que a política de multiplicadores tarifários e a estruturação dos estudos das novas concessões são atribuições do Ministério dos Transportes. “À ANTT cabem as etapas regulatórias dos projetos e a fiscalização dos contratos. No caso da Rota 2 de Julho, o edital prevê R$ 14,33 bilhões em investimentos e 306,6 quilômetros de duplicações; o projeto foi submetido à Audiência Pública nº 2/2025”, respondeu à reportagem.
Bons projetos
Viviane Esse, defende que o país ainda tem projetos “muito bons” de concessões rodoviárias para serem ofertados ao mercado. Sobre os questionamentos de que o próximo ciclo deve carregar dificuldades para se tornar viável e socialmente aceito, Viviane Esse disse ser “natural” que existam dúvidas, assim como aconteceu em 2023, quando a pasta apresentou as ambições para a carteira de leilões dos quatro anos seguintes.
“Agora, a gente vai ter que modelar alguns projetos diferentes. Será que alguns determinados usuários vão querer duplicação numa quantidade bastante grande, do jeito que a gente modelou agora? É oferecer o que o usuário quer”, afirmou.
Um ponto convergente dentro do setor e do governo é que as próximas estruturações, em alguns casos, terão viabilidade de fato se incorporarem aportes públicos, que fariam o pedágio ficar em nível aceitável se obras de ampliação de capacidade forem exigidas na via. Num próximo ciclo, o Brasil também terá que debater se vai avançar em concessões puramente operacionais, sem prever desembolso em Capex.
Baldez, da ANUT, reclamou do fato de o Brasil ainda não ter conseguido avançar em concessões rodoviárias num modelo de PPP (Parceria Público-Privada), que conta com a contraprestação do poder público. “São 22 anos e não se fez uma concessão com aporte público em rodovia”, criticou.
No mercado de concessionárias, um dos pontos levantados é que, se o governo desejar continuar transferindo rodovias à iniciativa privada – tendo em vista as limitações do orçamento público para manter as estradas em boas condições –, o país precisa discutir a carga de tributos paga pelo setor. Impostos hoje representam cerca de 30% do valor da tarifa de pedágio.
Sobre a viabilidade da carteira do próximo ciclo de concessões, Danielle Bernardes argumentou que cada caso precisa ser analisado a partir dos estudos de viabilidade, mas defendeu que aqueles que não se sustentam como concessão e, ainda assim, são estratégicos para o país, precisam receber atenção do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes).
“Nos trechos que não tem viabilidade econômica financeira e que são estratégicos para a economia do país, o DNIT tem que assumir”, afirmou.
