Dimmi Amora, da Agência iNFRA

A maior concessão de transportes do país, com investimentos estimados em R$ 17 bilhões, capazes de gerar 10 mil empregos, e gastos com manutenção em 30 anos de mais R$ 15 bilhões, está ameaçada de travar. 

Uma mistura de desinformação, falhas, política e correria contra o tempo levou a concessão das rodovias BR-116 e BR-101 entre São Paulo e Rio de Janeiro para o campo da polêmica, o que já aponta para atraso no processo que resultar em dificuldades no tráfego entre as duas maiores cidades do país, especialmente no Rio de Janeiro.

A Agência iNFRA conversou ao longo das últimas duas semanas com quase duas dezenas de especialistas em várias áreas do governo e do setor privado, buscando traçar um panorama sobre o processo. É praticamente unânime que a situação se complicou após o início das audiências públicas, em dezembro, e que uma solução não será simples.

A BR-116 (Rodovia Presidente Dutra) está concessionada, desde 1º de março de 1996, para a CCR NovaDutra. Desde 2014 estava descartada a opção de prorrogar o contrato de 25 anos da empresa, e diferentes governos garantiram que fariam uma licitação para escolher um novo operador para os 402 quilômetros de ligação.

Por ser a maior concessão federal – o faturamento em 2018 foi de R$ 1,3 bilhão e foram pedagiados 86,1 milhões de veículos –, em março de 2017 ela foi enquadrada no PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) para que sua relicitação fosse uma espécie de novo paradigma de concessões rodoviárias federais, com implantação da mais moderna tecnologia e melhorias viárias para ampliar a fluidez, com redução do custo de pedágio. 

Isso seria possível com implantação de uma diretriz: ampliar a base de pagantes, que estima-se ser perto de 10% dos usuários, quase todos caminhoneiros. Com esses números, é como se fosse uma vaquinha entre 100 pessoas em que só 10 pagam. 

Para fazer os estudos, a estatal EPL (Empresa de Planejamento e Logística) do Ministério da Infraestrutura contratou o IFC (Internacional Finance Corporation), órgão do Banco Mundial direcionado a esse tipo de trabalho. Os trabalhos começaram no final de 2017. A pesquisa de origem e destino, por exemplo, foi realizada no meio de 2018.

Desde 2018, conforme a Agência iNFRA informou, havia direcionamento do governo para uma remodelagem total da atual concessão da Dutra, que passa por 34 municípios em sua extensão, com incorporação de novos trechos de rodovias nos dois estados, entre eles o trecho de 244 km da BR-101 entre Mangaratiba (RJ) e Ubatuba (SP).

Na atual gestão, com os estudos em andamento, decidiu-se por trocar um dos marcos das concessões federais, a escolha do vencedor pelo critério de maior desconto na tarifa teto do pedágio, para um critério de tarifa fixa e disputa vencida por quem ofertar a maior outorga (espécie de pagamento de aluguel pela exploração do bem público). Uma variação pode também estabelecer um desconto limitado para a tarifa de pedágio.

Outras inovações, como a implantação do pedágio por free flow, proteção cambial com recursos de uma outorga variável e desconto para usuário frequente também foram introduzidas, por recomendação do IFC. 

A circulação dessas informações fez com que o governo fosse procurado por representantes de associações, das cidades e parlamentares ao longo de 2019. Uma audiência pública na Câmara dos Deputados chegou a ser convocada para tratar do tema. Os integrantes do governo responsáveis pelo projeto recolheram pedidos e preocupações feitas pelos representantes. Mas deram pouca informação sobre o que seria feito na concessão. 

Quando, em 19 de dezembro de 2019, a ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) lançou os documentos da audiência pública, com prazo até 3 de fevereiro de 2020 para contribuições e sessões presenciais apenas nas capitais dos estados e em Brasília, uma avalanche de críticas atropelou o projeto. Como as chuvas de janeiro no Brasil, elas eram previsíveis.

“Eu mesmo pedi quatro vezes para ter informações sobre o tema e não me falaram nada. Agora, temos que olhar tudo ponto por ponto na audiência. São os próximos 30 anos do estado que estão em jogo”, disse o deputado Hugo Leal (PSD-RJ), integrante da Comissão de Transportes da Câmara em 4 mandatos e dos mais ativos parlamentares do setor. 

 

Chuva de fake news

A avalanche trouxe críticas técnicas e também uma chuva de fake news sobre o projeto (veja um “Fatos e Mitos” sobre o projeto neste link). E uma delas pode ter atingido em cheio o cerne da concessão: a implantação de novos pedágios para aumentar a base de pagantes e viabilizar todo o investimento previsto.

Tecnicamente, os estudos apresentaram uma inovação, que é a possibilidade de, ao longo da concessão, o vencedor implantar o chamado free flow (pedágio com cobrança automática, sem cancela) no trecho de São Paulo a Guarulhos, mas apenas na pista central. Nas marginais, não haveria cobrança. Quem usasse a pista central, pagaria por quilômetros rodado nela, algo na faixa dos R$ 0,15 por km. Se usasse a via até a primeira praça de pedágio, pagaria só o preço da praça.

Essa cobrança só poderia ser feita quando fossem implementadas melhorias na pista central que dessem acesso direto aos principais pontos das cidades e a outras rodovias, para reduzir o tempo de viagem desses usuários que escolhessem pagar. Também seria necessário ampliar a pista marginal. Com isso, seria reduzido o fluxo de veículos na marginal e ampliada a capacidade, nos cálculos do governo, melhorando o trânsito inclusive para quem não paga.

Já no Sul Fluminense, o atual pedágio que fica em Itatiaia (RJ) seria dividido em dois, um em Queluz (SP) e outro em Barra Mansa (RJ). A intenção era aumentar a base de pagantes e também reduzir conflitos atuais com os moradores e visitantes de Itatiaia.

Políticos do Rio de Janeiro avisaram ao presidente Jair Bolsonaro sobre a implantação de um novo pedágio em Barra Mansa, área onde ele tem uma base forte. A Academia Militar das Agulhas Negras, onde fez a escola militar, é em Resende, cidade próxima. Pressão pelas redes sociais também foram identificas sobre cobrança em Guarulhos. 

Sem avisar, Bolsonaro, pelo Twitter, decretou que não haverá novos pedágios.

Outros mitos também acabaram surgindo devido a um processo inicial tímido de comunicação sobre a nova concessão. O secretário de Transportes do Rio de Janeiro, Delmo Pinho, mestre em engenharia, é um dos críticos mais contundentes do projeto. Segundo ele, de fato, os técnicos ouviram em várias reuniões as demandas apresentadas. Mas não deram qualquer retorno.

“Soubemos de tudo na audiência”, reclamou o secretário, que pede alterações profundas no projeto que foi apresentado pelo governo federal (e que podem ser lidas neste link). “Agora eles estão nos ouvindo. Acho que é o momento de paz e conciliação.”

Já em SP, técnicos do setor de transportes, que falaram sobre condição de anonimato, apoiavam a implantação do free flow em Guarulhos devido à melhoria que o sistema de transporte como um todo teria com as obras e também como apoio para concessões estaduais que tentam implantar modelo semelhante de cobrança. A mudança agora preocupa em relação a como ficará o projeto.

A estimativa era que os investimentos para melhorar o trecho São Paulo-Guarulhos, por onde circulam 200 mil veículos dia, fosse de cerca de R$ 1 bilhão. Sem o free flow, parte dos investimentos não poderá ser feita para evitar que o fluxo na pista central fique congestionado e prejudique quem viaja.

 

Confiança nos ajustes

Os técnicos do governo do setor de transportes têm confiança de que podem ajustar o modelo da concessão com as contribuições que estão recebendo na audiência. Avaliam que foi um erro a diretoria da ANTT marcar audiências apenas nas capitais, o que gerou mais desconfiança. Na próxima semana haverá sessões presenciais em Angra dos Reis, Volta Redonda, São José dos Campos e Guarulhos.

Eles, no entanto, defendem também que durante a execução dos estudos não haja publicidade e que os dados do projeto sejam abertos a críticas no processo de audiência. Para eles, a audiência não é um “processo pró-forma”, é a hora de ouvir e fazer as mudanças que a sociedade demanda.

Há, ainda, um sentimento de que prefeitos e parlamentares estão usando as críticas ao projeto como plataforma política para se projetarem nas eleições municipais que ocorrem no fim deste ano, o que leva a uma dificuldade adicional de explicar tecnicamente as melhorias que foram pensadas para a concessão.

Ainda de acordo com os técnicos que trabalham no projeto, que após a intervenção do presidente preferem não ser identificados, o tempo previsto por eles para receber, analisar e dar resposta às contribuições e também rever o projeto é de 120 dias a partir da abertura da audiência. Eles acreditam ser possível apresentar um novo projeto até o fim de abril para levá-lo à etapa seguinte da concessão, que é a análise do TCU (Tribunal de Contas da União).

Se aprovado pelo TCU, o governo publica o edital com prazo de ao menos 100 dias até a realização do leilão (a previsão é que ocorra em dezembro de 2020). Após a disputa, há uma fase de análise de documentos e preparação do contrato para assinatura do vencedor. Só então ele assume a via.

Técnicos do próprio governo e do setor privado, também ouvidos sob condição de anonimato, acham muito improvável que todas as revisões estejam prontas até abril. A mais recente audiência pública para uma concessão, a da BR-153/TO-GO, aberta em 31 de julho de 2019, teve o período de contribuições encerrado em 13 de setembro. Até agora não chegou ao TCU. 

 

Questionamentos profundos

Os questionamentos ao modelo adotado são profundos e partem de grupos de interesse com força política no Congresso e no governo. A CNA (Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil) e a CNT (Confederação Nacional do Transporte) são declaradamente contrárias à introdução do pagamento de outorga nas rodovias, por exemplo.

Para eles, o modelo de outorga impõe aos usuários um custo que vai para o caixa do governo, diminuindo o benefício da redução dos custos logísticos pagos com a melhoria da via custeada com pedágio. 

A defesa do governo é que nas concessões por menor tarifa as empresas têm incentivos para dar descontos elevados que depois prejudicam o projeto. Um técnico que trabalha no projeto usa como exemplo o recente leilão da concessão do trecho entre Piracicaba e Panorama, pelo governo de São Paulo.

A proposta vencedora apresentou uma outorga de R$ 1,1 bilhão (o mínimo era R$ 15 milhões). Pelos cálculos dele, se fosse inteiramente convertida em desconto na tarifa, essa outorga considerada elevada resultaria num desconto de 17%.

“O patamar mínimo de desconto em concessões com disputa de menor tarifa é 30%. As empresas são muito mais responsáveis quando é o dinheiro delas que tem que pagar primeiro”, disse o técnico.

O Ministério da Infraestrutura acena ainda com a criação de um fundo para receber essas outorgas para uso exclusivo em investimentos, mas há pouca fé de que isso vá ocorrer. Integrantes do próprio governo estão minando proposta apresentada para isso na Comissão Especial da Câmara que está elaborando um novo marco legal para concessões.

O agrupamento numa só concessão das duas BRs sem pontos de conexão entre elas, com pesados investimentos na BR-101, onde há pouca arrecadação de pedágio (a proporção é de 38% dos investimentos para cerca de 5% da arrecadação na 101, de acordo com o Governo do Rio de Janeiro), é considerado ilegal pelo deputado federal Eduardo Cury (PSDB-SP).

Engenheiro de formação, ex-secretário de Obras e ex-prefeito de São José dos Campos, município cortado pela rodovia, ele diz que haverá contestação judicial ao modelo adotado se o governo o mantiver.

“Com imposto, você pode arrecadar num lugar e usar em outro. Mas tarifa não pode. E pedágio é uma tarifa. Avisei ao governo ano passado que esse modelo é juridicamente frágil”, disse Cury.

No setor produtivo, o subsídio cruzado nesse caso é considerado inadequado já que uma rodovia que é fortemente utilizada (e paga) por quem transporta carga vai subsidiar um trecho que meramente turístico. A decisão de usar algo na faixa dos R$ 2 bilhões de dinheiro arrecadado dos usuários da Dutra para fazer a estrada em Angra dos Reis é atribuída a necessidade política, na visão desses interlocutores do setor privado. 

É em Angra que está uma das ideias de maior apreço do presidente Jair Bolsonaro, que tem casa na região: transformar a Estação Ecológica de Tamoios, uma área de proteção ambiental, na “Cancún Brasileira”. No entanto, a ideia de juntar as duas estradas é anterior à sua eleição.

Técnicos apontam ainda o risco de repetição do que aconteceu com a 3ª Etapa de Concessões, quando obras em que não havia tráfego que as justificassem foram impostas, em trechos de difícil construção. Entre Paraty e Ubatuba, o volume de veículos dia médio medido foi de 1,5 mil, valor muito distante do que se recomenda para uma duplicação. 

No caso da Rio-Santos, outro fator de risco é a rodovia estar num trecho geologicamente complicado. Há dúvidas até mesmo se seria possível obter as licenças ambientais para obras na região. O Ministério da Infraestrutura já definiu que vai fazer profundas mudanças no programa de obras na BR-101 e vai rever a duplicação após Angra dos Reis.

 

Revisão dos estudos

Após a interferência de Bolsonaro, será preciso rever os estudos e, nesse ponto, há visões diferentes sobre o trabalho. Os técnicos do governo ouvidos defendem que os dados coletados nos estudos têm qualidade e o trabalho de análise dos dados para a elaboração da proposta final foram bem feitos. 

As consultorias contratadas pelo IFC para o trabalho estão entre as mais renomadas do país, com experiência em outras concessões de grande porte. No caso do IFC, as contratações são feitas por melhor proposta técnica e não por menor preço, seguindo um parâmetro internacional do Banco Mundial.

No setor privado, a visão é que há erros no estudo, apesar de a maior parte dos dados ter qualidade. O principal problema seria na junção de dados de diferentes levantamentos feitos pelos consultores. Em alguns casos, um dado está presente numa planilha e ausente em outra. A percepção é que a parte final dos trabalhos foi feita a toque de caixa.

O deputado Eduardo Cury diz que as equipes da prefeitura de São José, cujo atual prefeito também foi secretário de Obras, identificaram por exemplo que marginais existentes estão no projeto para serem construídas. Os técnicos dizem que elas terão que ser reconstruídas para ampliação.

Segundo o deputado, há também defeitos técnicos, como a implantação de quartas-faixas em áreas de tráfego denso, quando, segundo ele, a boa técnica pede marginais para garantir fluidez ao tráfego pesado.

“Na audiência, percebi um certo constrangimento dos técnicos quando cobrávamos sobre os erros. É preocupante que o projeto tenha chegado assim”, disse Cury.

A EPL, que ficou responsável pela interface do governo com os autores do projeto, teve troca de comando em abril de 2019, na gestão do ministro Tarcísio de Freitas. Até setembro, havia trocas de nomes nas diretorias, inclusive a que cuida de projetos, responsável pelo processo da Dutra. 

Parte da equipe saiu no meio do processo, reclamando do andamento que o governo queria dar aos projetos de concessão, que impediam seu amadurecimento. A atual gestão garante que o projeto tem qualidade e as propostas apresentadas têm justificativas técnicas. 

A maior dificuldade relatada pelos consultores, não foi com o atual governo, mas no período de transição entre os dois governos.

O tempo, de fato, é um fator de alta relevância nesta concessão. Terminar o contrato atual sem ter uma nova empresa escolhida pode levar o governo a ter que repetir o que ocorreu alguns anos atrás na BR-290/RS, concessão da Triunfo, ficando sem concessionária por quase nove meses e sem recursos para uma manutenção e operação adequada da via.

O contrato venceu em 2017 e a ANTT decidiu fazer um aditivo, reduzindo o valor do pedágio em cerca de 1/3. Isso é possível porque, após o fim da concessão, a empresa tem que ter arrecadado o suficiente para pagar pelas obras feitas. Após o fim, ela só pode arrecadar para pagar os custos de manutenção.

Mas, após a decisão da ANTT, o TCU apontou falhas na metodologia de cálculo e indicou que deveria haver uma redução ainda maior. A Triunfo não topou nova redução e se recusou a fazer um novo aditivo em 2018.

A concessão acabou sendo assumida no ano passado pela CCR, após realização de leilão, que encontrou no trecho de 121 km um quadro bem deteriorado. Além disso, moradores da região relataram piora no fluxo de tráfego e prejuízos sem o atendimento de guinchos e ambulâncias na via.

 

Situação dramática para o Rio

No caso atual, a situação é ainda mais dramática. Isso porque junto com a Dutra vencem outras duas concessões rodoviárias com início no Rio de Janeiro (a BR-040, da Concer, com 180 km, e a BR-116, da CRT, com 142 km, ambas até Minas Gerais). O governo pensou as três concessões como um conjunto e, inclusive, tirou o trecho inicial da Dutra no Rio de Janeiro para colocar na CRT.

A previsão do governo é que, em fevereiro, a pouco mais de um ano do vencimento dos contratos, as audiências públicas da CRT e da Concer sejam iniciadas (a da Dutra já estaria fechada), o que torna praticamente ainda mais difícil que na Dutra que os novos contratos dessas vias sejam assinados até o vencimento dos atuais.

Se tiver de assumir essas rodovias, o custo de manutenção delas tende a estrangular ainda mais o já estrangulado orçamento do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) que, segundo seu diretor-presidente, é insuficiente para manter a malha viária federal.

Os responsáveis pelo governo se dizem confiantes de que é possível fazer todas as concessões no prazo. Para isso, contam que as mudanças apresentadas ao TCU no ano passado no modelo de concessões de rodovias, criando esse novo formato, serão aceitas pelo órgão de controle, o que aceleraria o processo.

Tecnicamente, se for avisado com antecedência de 60 dias (o que já ocorreu na Dutra), o TCU tem 90 dias após o envio do edital definitivo pelo governo para dar seu parecer, se os trabalhos forem apresentados de forma adequada. Um representante do governo diz que, em concessões anteriores, quando o modelo estava aprovado, os técnicos do TCU chegaram a fazer análise em 30 dias de concessões de rodovia.

Segundo dois técnicos do tribunal ouvidos para a reportagem, o processo pode não ser tão rápido quanto o governo espera. A experiência mostra que, quando as audiências têm muitas contestações, é normal que as não atendidas voltem a ser questionadas no TCU. Mesmo que também não sejam atendidas no tribunal, terão que ser analisadas.

Além disso, nenhum projeto de concessão rodoviária do novo modelo usado para a Dutra foi analisado pelos técnicos e aprovado pelos ministros. A última rodovia aprovada no TCU, a BR-101/SC, que vai a leilão em março, é mais parecida com o modelo anterior. Apesar do indicativo dado ao governo de que as mudanças seriam adequadas, os técnicos ainda precisam analisar como elas foram feitas e se são legais, por exemplo.

Há ainda o desafio técnico de reequilibrar o volume de recursos concessão, reduzido sem a cobrança de mais pedágios determinada pelo presidente, sem perder os benefícios previstos. A estimativa de técnicos é que a perda de receita do projeto com a volta do pedágio para Itatiaia será de ao menos R$ 3 bilhões. Representantes do setor privado estimam que será mais.

 

Ministro enfurecido

O fato é que o ministro da Infraestrutura, Tarcísio de Freitas, nem sequer cogita a não realização do leilão neste ano. Na terça-feira (28), Weber Ciloni, um dos diretores da ANTT, levantou a hipótese de suspender a audiência pública, inclusive as sessões marcadas nas cidades na semana que vem, alegando que fazia pouco sentido apresentar um modelo que já se sabe que vai ser mudado. Na agência, o sentimento geral é que o projeto “não chegou redondo”.

Ao ser informado sobre o pedido, Freitas ficou enfurecido e determinou que as audiências sejam feitas. Ele avalia até mesmo a participação nelas. Incluída pelo ministro no chamado G-4 das concessões (as quatro melhores, na linguagem do futebol) pelo elevado interesse de investidores ao redor do mundo nesse ativo, a Dutra é tema prioritário em todo o ministério.

Mesmo os mais críticos à proposta apresentada apontam a importância de fazer essa concessão e tornar o trecho rodoviário entre as duas maiores cidades do país mais seguro e eficiente.

Com mais de 50 anos, a rodovia precisa de melhoras que estavam previstas 25 anos atrás e ainda não foram executadas. Os estudos feitos mostraram que apenas 3 de 49 seguimentos analisados não vão precisar de ter melhorias nos próximos 30 anos. Desses, 19 já necessitavam em 2018 estar na capacidade máxima e não estão.

O concessionário será obrigado a fazer investimentos para melhorar a segurança viária em padrões internacionais. O monitoramento por câmera de toda a rodovia tem uma tecnologia prevista para detecção automática de irregularidades. A Dutra seria 100% iluminada, inclusive em trechos não urbanos, para aumentar a segurança e colaborar com a redução dos índices de roubos de carga na região. 

Contudo, todos lamentam a forma como foi apresentada a nova concessão sem dar destaque aos benefícios e o destino que ela está tomando. 

“Infelizmente, no atual processo, nos afastamos daquilo que era o princípio que norteava o projeto, que era reduzir o pedágio, aumentando a base de pagantes”, lamentou o secretário de Transportes do Rio de Janeiro, Delmo Pinho.