Beatriz Kawai e Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A proposta de NR (Norma de Referência) da ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) para criar critérios de contabilidade regulatória para os serviços de saneamento gerou um clima de apreensão no setor sobre os efeitos das regras que serão votadas. A avaliação de empresas impactadas pela futura norma é que o texto cria ônus e complexidades adicionais que desconsideram a realidade dos contratos, especialmente os que têm regulação contratual, exigindo adaptação e investimentos que, na prática, não fariam diferença para a qualidade na prestação de serviços e o alcance da universalização.
A norma, em consulta pública complementar até 15 de maio, busca uniformizar até 2032 – e portanto antes do prazo de 2033 para atendimento das metas estabelecidas pelo marco legal – metodologia contábil para prestadoras de serviço públicas e privadas do setor. Em resumo, a contabilidade regulatória disciplina como deve ser apresentado o conjunto de informações contábeis e econômico-financeiras das empresas que prestam serviços públicos regulados. Segundo a ANA, o objetivo da NR é estabelecer um padrão que favoreça um “ambiente de previsibilidade, segurança jurídica, estabilidade regulatória, transparência e modicidade tarifária” (veja mais no texto abaixo).
Na prática, com essas informações, o regulador quer verificar se os serviços estão sendo prestados de forma eficiente e com tarifa justa. O conjunto de dados também serve na elaboração de benchmarking para definir as tarifas e indicadores de performance na regulação discricionária. Um dos primeiros problemas apontados pelo setor, contudo, é que a norma não faz uma diferenciação suficiente entre o que deve ser aplicado em contratos de regulação discricionária e contratual.
No segundo caso, todo o ritmo da prestação é ditado pelo contrato, que permite a distribuição dos investimentos a critério da concessionária, desde que os ativos entreguem o serviço e a qualidade acordada. O ponto de partida é o leilão, momento em que a empresa, ao fazer sua oferta, extrai a valor presente toda a eficiência que estimou para a execução dos serviços ao longo da concessão. A partir disso, a tarifa é definida e reavaliada segundo os marcos definidos pelo próprio contrato.
Diante disso, empresas alegam ser inútil a obrigação de prestar um conjunto de informações contábeis se esse conjunto de dados não é determinante para a regulação e fiscalização dos negócios.
Em contribuição enviada ainda na primeira consulta aberta sobre a NR – já que a atual é uma fase complementar de participação social – a Abcon (Associação Brasileira das Empresas de Saneamento) se posicionou pela não aplicação da futura norma para as operações submetidas à regulação contratual, que já seguem os padrões contábeis brasileiros e internacionais.
“Como alternativa ao texto das minutas de Norma de Referência, Manual de Contabilidade Regulatória e Manual de Controle Patrimonial, propõe-se que a ANA, conforme já estudado e considerado na Análise de Impacto Regulatório, resgate a proposta de adoção dos padrões contábeis brasileiros (CPCs) e internacionais (IFRs) para os contratos submetidos à regulação contratual”, sugeriu a entidade.
Contribuição similar foi feita pela Aesbe (Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento). “A imposição da contabilidade regulatória a tais contratos [licitados] criaria sobreposição de controles, aumento de custos e riscos de exposição de informações estratégicas — sem qualquer ganho de efetividade regulatória. Tal exigência carece de amparo no art. 4º, III, da Lei nº 13.874/2019, que veda a imposição de obrigações regulatórias sem finalidade comprovada.”
A associação argumentou ainda que no âmbito do modelo de regulação contratual a eficiência econômica consiste em ônus e risco da concessionária, não gerando qualquer impacto na estrutura tarifária, seja em forma de reequilíbrio em favor do prestador, seja por meio de processo que se traduza em redução da tarifa.
Já a Abrema (Associação Brasileira de Resíduos e Meio Ambiente) defendeu à ANA a alteração dos nomes dos manuais que estão inclusos na proposta da NR, a fim de especificar sua aplicação somente aos serviços públicos de saneamento, contra os títulos originais: Manual de Contabilidade Regulatória Aplicado ao Setor de Saneamento Básico e Manual de Controle Patrimonial Aplicado ao Setor de Saneamento Básico.
Regulação discricionária
No caso da regulação discricionária, mais comum entre as empresas públicas, haveria maior margem para a aplicação do padrão contábil. Isso porque a regulação nesses casos é caracterizada por um controle mais flexível na definição de regras, tarifas e metas de qualidade, deixando brecha para ajustes ao longo dos anos para que a eficiência seja atingida.
Mas mesmo entre esses prestadores há uma preocupação sobre o efeito da norma da ANA na forma como ela foi proposta, pelo custo de adaptação no momento em que os esforços têm sido voltados a encontrar recursos para bancar as metas de universalização.
Capacidade
A prefeitura de Brejo do Cruz (PB) argumentou, por exemplo, que a padronização integral dos procedimentos contábeis deve levar em consideração as diferenças estruturais, técnicas e operacionais entre os entes. A opinião é compartilhada pelo município de Cezarina (GO), segundo o qual faltam critérios detalhados para evitar um tratamento heterogêneo dos prestadores, especialmente no contexto dos pequenos e médios municípios.
“Sugere-se que a Norma de Referência considere de forma mais objetiva as limitações técnicas e operacionais dos municípios de pequeno porte, especialmente quanto à implementação dos sistemas de contabilidade regulatória e controle patrimonial”, destacou a equipe técnica de Brejo do Cruz no sistema de participação social da ANA.
Informações sensíveis
Conforme proposto na NR, as concessionárias devem apresentar às ERIs (Entidades Reguladoras Infranacionais) relatórios periódicos de informações contábeis e patrimoniais determinadas nos manuais – ainda não divulgados ao público. Na justificativa da ANA, o envio aumenta a transparência e servirá como subsídios das agências para os seus processos regulatórios, sendo vedada a sua divulgação.
Contudo, técnicos do setor relataram que as informações solicitadas podem ultrapassar os limites seguros de compartilhamento de dados, expor estratégias comerciais e comprometer a competitividade de futuras licitações. Outro problema, conforme os especialistas, é a falta de recursos, levando as agências reguladoras locais a serem incapazes de armazenar e tratar com confidencialidade essas informações. “O setor não tem maturidade ainda para fazer”, disse uma dessas fontes à reportagem.
Repasse às tarifas
Se a norma for aprovada como sugerida na consulta, as empresas terão de contratar auditorias adicionais para que as informações estejam dentro dos critérios e periodicidade estabelecidos pelos manuais, além de ampliar as suas equipes técnicas para coletar e tratar as informações. São investimentos que, alega o setor, competem inclusive com o esforço da universalização.
Na contribuição feita sobre a proposta, a Sabesp (Companhia de Saneamento de São Paulo), por exemplo, afirmou que, no caso de prestadores de grande porte, a exigência de apresentação completa da movimentação contábil pode resultar em elevado volume de dados e registros, sem ganho efetivo para a análise regulatória.
Pelo texto sugerido, os custos gerados pelas novas obrigações devem ser absorvidos pelo prestador, com a possibilidade de reequilíbrio contratual somente em casos de impactos relevantes e com aprovação da ERI. Mas isso também causa desconforto entre os prestadores, que criticam a possibilidade de terem de absorver novas despesas por normas criadas no decorrer do contrato.
A BRK Ambiental sugeriu à ANA que a implementação dos manuais esteja condicionada ao prévio reequilíbrio econômico-financeiro da concessão caso o impacto não esteja previsto contratualmente.
O tema é discutido no momento em que o setor já teme o efeito de duas questões principais nos custos dos serviços de saneamento. Uma é a reforma tributária, que pode provocar uma elevação na casa de dois dígitos na tarifa de água e esgoto. A outra questão é a implementação da tarifa social, cujo desconto para as famílias de baixa renda precisa ser bancado por reajuste nas contas de quem não tem acesso ao benefício.
Posicionamento ANA
A ANA afirmou à Agência iNFRA que “não prospera” a alegação de que os contratos precedidos de licitação estariam fora do escopo atendido pela proposta da norma de contabilidade regulatória. Procurada pela reportagem sobre as preocupações levantadas pelas empresas, a agência disse em nota que esses negócios “possuem pressupostos comuns aos demais contratos”, como previsão de indenização pelos investimentos não amortizados ou depreciados em caso de extinção antecipada e ao equilíbrio econômico e financeiro do contrato.
“Recentemente foram veiculadas matérias em jornais de grande circulação sobre a preocupação do mercado em relação ao grau de endividamento de uma companhia privada. Problemas econômico-financeiros podem desencadear em redução da capacidade de investimentos, comprometendo a qualidade e continuidade da prestação de serviços. Em situações mais drásticas, além de comprometer as metas de universalização, contratos podem passar por processos de intervenção ou mesmo caducidade, colocando em risco os usuários do serviço”, disse a reguladora.
A ANA também argumentou que a contabilidade regulatória cumpre um papel fundamental dentro da regulação setorial, servindo de insumo para os diferentes processos, como definição de tarifas, estudos de benchmarking, indenização por investimentos ainda não amortizados ou depreciados ao término dos contratos e o monitoramento da sustentabilidade econômica e financeira dos contratos.
Para o órgão, responsável por emitir normas de referência para o setor de saneamento desde o marco legal de 2020, a assimetria informacional inerente à relação entre prestador e agência reguladora deve ser mitigada com a intervenção regulatória, reduzindo a capacidade de captura do regulador pela informação do prestador.
“Dados enviesados podem contaminar a informação contábil utilizada para os diferentes processos aqui já identificados. Sob a ótica da Teoria dos Stakeholders (que as organizações devem considerar e equilibrar os interesses de todos os grupos afetados por suas atividades — como usuários, investidores, empregados, governo, reguladores e sociedade — e não apenas os interesses dos acionistas, orientando suas decisões para a criação de valor compartilhado e a responsabilidade social), a contabilidade deve atender a uma gama ampla de interessados: usuários dos serviços, investidores, governo, reguladores e sociedade”, afirmou a ANA.
A agência ainda respondeu que a elaboração da norma contou com processo estruturado e transparente, composto pela Consulta Pública 8/2025 e a consulta complementar deste ano, e que ainda encontra-se recebendo contribuições, “que possibilitam a ampla manifestação dos diversos agentes do setor, incluindo reguladores, prestadores de serviços, investidores, especialistas e representantes da sociedade civil”.
“Atualmente, o processo encontra-se na fase de elaboração do Relatório de Análise de Contribuições (RAC), etapa essencial da governança regulatória, na qual as contribuições recebidas são avaliadas de forma individualizada, com o devido registro e resposta fundamentada por parte da Agência. Esse procedimento reforça o compromisso institucional com a transparência, a motivação dos atos administrativos e a accountability regulatória, além de assegurar que a norma resulte de um processo dialógico, tecnicamente robusto e legitimado pela participação dos stakeholders, em consonância com as melhores práticas nacionais e internacionais de regulação”, concluiu a reguladora.
