Marina Zago e Rodrigo Rodi*
O objetivo de criar um mercado de gás vem desde a Lei do Petróleo, em 1997, e foi reforçada pela Lei do Gás, de 2009, mas nunca foi alcançado. Será que, agora, será diferente?
Em 2009, foi editada uma nova lei para o setor de gás natural (Lei nº 11.909/2009). O diploma tinha por objetivo avançar no movimento de criação de um mercado de gás, iniciado pela Lei do Petróleo (Lei nº 9.478/1997). Na exposição de motivos do então projeto de lei (PL nº 6.673/2006), lia-se que o setor de gás precisava de um marco legal para chamar de seu, com vistas a promover maior abertura e concorrência para o setor, tanto no upstream, como no processamento, refino e transporte.
Avançamos o relógio para o ano de 2021. Mais de dez anos se passaram do último grande marco do setor de gás brasileiro e a economia do país continua na enorme expectativa da criação de um efetivo mercado de gás, dessa vez depositada no Projeto da Nova Lei do Gás (PL nº 6.407/2013), em fase final de tramitação na Câmara.
Entre os objetivos visados pela nova lei, estão promover a competição e a desconcentração do mercado, fomentar a indústria do gás natural no Brasil, além de garantir segurança jurídica e estabilidade regulatória para atrair investimentos ao setor, barateando, assim, o preço final do insumo, principalmente para os maiores consumidores – indústrias e usinas geradoras de energia elétrica.
O marco setorial de 2009 já significava um avanço legislativo para o mercado, voltado à abertura do mercado de gás, mas que não alcançou seu objetivo maior. Por que ainda não temos um mercado de gás? E será que uma nova lei – mais uma – poderá, realmente, mudar esse cenário?
Mercado restrito
Há demanda, efetiva e potencial, por gás no Brasil. De acordo com os dados do Plano Decenal de Expansão de Energia – PDE 2030, elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), a demanda total por gás natural está na casa dos 93 milhões de m³/dia e deve chegar a 147 milhões de m³/dia. No entanto, o crescimento dessa demanda também depende da segurança quanto à oferta futura de preço acessível, além de investimentos por parte da indústria para conversão ou adaptação de seus processos produtivos, que poderiam empregar o insumo com maior intensidade – se houver incentivo (preço competitivo) para isso.
Do lado da oferta, de acordo com o estudo publicado recentemente pelo BNDES, “Gás para o Desenvolvimento”, a oferta nacional deve chegar a 100 milhões de m³/dia em 2030, vindos, principalmente, do pré-sal e de novos campos exploratórios.
Ao mesmo tempo, temos uma empresa entranhada nos diversos segmentos: a Petrobras é, na prática, a única grande produtora, importadora e transportadora. Ela é a monopolista de fato que, historicamente, deteve os ativos de produção, escoamento, refino e transporte. Hoje, a Petrobras responde pela produção de aproximadamente 75% do gás no Brasil e comercializa 100% do gás no mercado, já que também adquire toda a produção das demais companhias do upstream. Além disso, a estatal detém participações societárias nas duas das três transportadoras nacionais (NTS e TBG), e na maioria das distribuidoras estaduais, 19, de 27 empresas no total, exercendo, assim, forte poder de mercado em uma indústria verticalizada.
O aumento e diversificação da oferta dependem tanto da entrada de novos players na produção, quanto das mudanças nos segmentos de midstream, notadamente a garantia de acesso – em condições justas e transparentes – à infraestrutura de escoamento, processamento e transporte. Essa infraestrutura ainda é esparsa se comparamos com outros países, inclusive da América Latina), e já está bastante saturada com a alta demanda da Petrobras.
A participação majoritária da empresa em quase todos os segmentos do gás faz com que os preços sejam quase arbitrários e as condições de entrada no setor e concorrência pelo mercado e no mercado são bastante desequiparadas.
Nesse cenário, perpetua insegurança e dificuldades para novos investidores do setor, que acabam por ponderar se o investimento em produção e escoamento se justifica caso não tenha o necessário acesso à infraestrutura de transporte, por exemplo, para dar vazão – no mercado interno – ao volume produzido.
Mercado livre de gás
Dois temas precisam estar bem delineados pela nova legislação para fomentar a criação de um mercado efetivo de gás: a expansão e abertura do midstream e o estímulo às figuras dos comercializadores e consumidores livres.
A criação de um mercado que finalmente conecte a oferta à demanda depende de garantir gasodutos e infraestrutura necessária para o transporte do gás desde os locais de produção e importação, até os centros consumidores. Isso pode ser alcançado tanto pela facilitação de novos investimentos, como pelo acesso não discriminatório às infraestruturas essenciais existentes, especialmente no segmento de transporte (com a separação entre propriedade da rede e serviço de deslocamento da molécula).
É importante também incentivar o segmento de comercialização, possibilitando que os usuários possam escolher de quem compram seu insumo e, com isso, incentivando operações e preços mais eficientes. Aqui, a grande dificuldade é articular-se com a competência estadual e as exclusividades das distribuidoras em relação ao serviço público de distribuição de gás canalizado, conforme art. 25, § 2º, CF.
Soluções
A nova lei endereça as principais questões para a criação de um mercado mais competitivo de gás, prevendo:
(i) a autorização como regime de outorga para novos gasodutos e para a atividade de estocagem (em contraposição à concessão, atualmente prevista na Lei nº 11.909/2009);
(ii) maior transparência para acesso às instalações de estocagem e aos gasodutos de transporte, de forma não discriminatória e negociada, reduzindo a assimetria de informação entre detentor da infraestrutura e os usuários (carregadores) dos serviços prestados; e
(iii) estímulo à comercialização por novos agentes, com o maior detalhamento das atividades, mediante prévia autorização da ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) e registro de contratos padronizados na agência.
O que mudou?
O elemento novo que contribuiu para a criação de um mercado livre é o movimento de retração da Petrobras no setor, causado por dois fatores principais: (i) o Termo de Compromisso de Cessação de Prática, firmado em 2019 com Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), e (ii) o Programa de Desinvestimentos da empresa.
Por meio do TCC, a Petrobras se comprometeu – e vem dando andamento às ações necessárias para tal – a alienar integralmente sua participação, direta e indireta, nos segmentos de distribuição e transporte de gás natural, além da observância de outras regras comportamentais e compromissos adicionais.
Somam-se a isso os esforços do Programa de Desinvestimentos, em que a Petrobras busca alienar uma série de ativos na cadeia do gás, principalmente, participações societárias, campos de exploração e produção e unidades de processamento.
O dia seguinte ao da aprovação da Nova Lei do Gás
A aprovação de uma nova lei que tem por objetivo promover um mercado competitivo do gás não será capaz, por si só, de alcançar esse resultado. Aprendemos essa lição com nossa legislação atual. A lei pode abrir caminho para as mudanças estruturais que, esperamos, advirão do mercado.
Ainda assim, em nível jurídico, haverá bastante trabalho a ser feito após a aprovação e sanção da nova lei. Há aspectos que estarão sujeitos à regulamentação em nível federal, como o regime de autorização das novas infraestruturas, o regime de acesso e carregamento, as regras de comercialização, as regras de segregações societárias e critérios de autonomia e independência entre os segmentos da cadeia.
Além disso, destravamento do setor e a consolidação de um mercado livre de atacado dependerão muito da convergência das legislações federal e estaduais. Nesse sentido, a nova lei prevê, inclusive, esforços para homogeneização e aperfeiçoamento das regulações estaduais de comercialização e dos consumidores livres, hoje muito díspares.
Estão postas as principais condições para o estabelecimento de um mercado efetivamente livre, com as mudanças trazidas pela Nova Lei do Gás ao ordenamento e o essencial movimento de saída da Petrobras de sua posição monopolista hegemônica. Somado às necessárias regulamentações vindouras, espera-se que o Brasil possa consolidar seu mercado de gás com segurança jurídico-regulatória, independência dos agentes, acessibilidade, transparência e, finalmente, competição.
