Luiz Araújo e Amanda Pupo, da Agência iNFRA
O mais recente movimento no processo do Tecon Santos 10 deve fazer com que o governo retome as discussões internas sobre as diretrizes que orientam o modelo do leilão do terminal de contêineres. Após receber, em maio, pedido do Executivo para que a disputa fosse mais aberta, a ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) respondeu, em despacho encaminhado nesta quinta-feira (2), que precisará de orientações mais claras e alinhadas entre o MPor (Ministério de Portos e Aeroportos) e a Casa Civil para avaliar a diretriz.
No despacho (veja a íntegra), o diretor-geral da agência e relator do processo, Frederico Dias, afirma ser necessária a consolidação das escolhas de maneira inequívoca, “de modo a orientar, com segurança, a atuação regulatória subsequente”, defendendo que isso ocorra por meio de instrumento próprio e com fundamentos adequados. O movimento praticamente inviabiliza que um leilão ocorra ainda este ano, como tem sido manifestado por diferentes agentes do governo. O projeto se arrasta há mais de uma década.
A manifestação da ANTAQ responde à orientação encaminhada pelo MPor no fim de maio, quando a pasta remeteu à agência proposta elaborada pela Secretaria do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos), da Casa Civil, para alterar a modelagem concorrencial do leilão. O modelo original, aprovado pela diretoria da ANTAQ e posteriormente validado pelo TCU (Tribunal de Contas da União), prevê um certame em duas fases, com possibilidade de participação dos atuais operadores de Santos apenas se não houver interessados aptos na primeira etapa.
Dentro do rito processual, no início do ano, o MPor havia acolhido integralmente o acórdão do TCU, que ainda recomendava veto a armadores no certame. Sobreveio então a diretriz proposta pelo PPI e encaminhada pelo MPor à ANTAQ em maio. Nela, a Casa Civil orienta que operadores que já atuam no Porto de Santos possam disputar o terminal desde a primeira fase da licitação, desde que apresentassem compromisso irrevogável de vender seus ativos atuais caso fossem vencedores.
Essa situação, com orientações diferenciadas que ocorreram dentro do processo, “gera uma zona de incerteza quanto às diretrizes que devem, de fato, orientar a modelagem do certame”, no entendimento da ANTAQ.
O despacho afirma que também é preciso observar as competências institucionais, que não obrigam revisões automáticas por parte da reguladora. “Num leilão, não é dado ao Poder Concedente proferir decisões que se substituam ao papel da agência, assim como não pode a agência ignorar as diretrizes de política pública que sejam válidas e claras”, diz o diretor-geral.
O documento reúne análises de diferentes áreas técnicas da autarquia que, segundo Dias, alcançaram unanimidade ao indicar “a impossibilidade de absorver acriticamente os subsídios redigidos pela SEPPI”. Embora a equipe técnica tenha sugerido nos documentos a continuidade do certame a partir do modelo decidido pela ANTAQ, o relator considerou mais adequado remeter o processo novamente ao governo para esclarecimentos.
Áreas técnicas
Uma das avaliações técnicas foi feita pela GRP (Gerência de Regulação Portuária). Entre as conclusões, afirma que a ANTAQ possui competência legal “exclusiva, indelegável e protegida pela autonomia das agências reguladoras” para estabelecer restrições e condições em editais destinadas a prevenir concentração econômica e práticas anticoncorrenciais.
“O teor do opinativo técnico do PPI deve ser recebido, analisado e interpretado com o melhor ânimo de cooperação institucional […]. Sem embargo de tal postura plenamente respeitosa e deferente, entende-se que tal opinativo técnico não pode, venia maxima, ser adotado de forma automática como veículo de interpretação autêntica da política pública setorial, com aptidão derrogatória das conclusões de política regulatória já emanadas pelo corpo técnico e pela cúpula decisória desta agência reguladora”, afirma a GRP em sua nota técnica.
Os técnicos rejeitam a proposta de admitir operadores atuais mediante compromisso prévio de desinvestimento. Segundo a análise, essa alternativa aumenta os riscos de colusão, amplia assimetrias de informação e pode reduzir a rivalidade durante o certame. Por isso, recomendam a manutenção do modelo bifásico originalmente aprovado. Também ressaltam que, ainda que a ANTAQ altere sua decisão quanto ao formato, o processo terá de passar por nova análise do TCU, o que inviabilizaria a previsão de leiloar o ativo ainda neste ano.
Desinvestimento
A CPLA (Comissão Permanente de Licitação de Concessões e Arrendamentos Portuários) elaborou parecer em que analisa a proposta do PPI de permitir a entrada imediata dos atuais operadores no leilão mediante garantia de desinvestimento. Essa tese fez parte dos cenários construídos nos estudos da própria ANTAQ e chegou a ser apresentada como voto alternativo no julgamento do TCU, mas acabou rejeitada pela maioria, que optou pela restrição. Para a CPLA, a alternativa representa uma alteração estrutural no desenho da licitação e traz riscos relevantes de implementação.
O documento cita experiências nacionais e internacionais que demonstram dificuldades recorrentes na execução de remédios concorrenciais baseados em desinvestimentos. “O problema central de qualquer remédio de desinvestimento não reside no seu desenho formal, mas na sua implementação efetiva”, afirma a CPLA.
Segundo a comissão, entre 1994 e 2013 cerca de 22% dos desinvestimentos determinados pelo Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) sequer foram concluídos. Em período mais recente, quase metade dos casos exigiu prorrogação de prazo para implementação.
Já a Procuradoria Federal junto à ANTAQ sustentou que o ofício recebido pela agência seria mero ato de comunicação entre órgãos, não tendo o condão de alterar o Ato Justificatório que está nos autos do processo. “Como encaminhamento, a Procuradoria propõe que o resultado da análise técnica da ANTAQ seja formalmente comunicado ao MPor, para que, se for o caso, promova ajustes no ato justificatório e o reencaminhe à agência”, explicou Dias.
Futuro
O Tecon Santos 10 é atualmente o principal projeto portuário do país. O empreendimento vem sendo debatido há mais de dez anos e foi objeto de estudos em diferentes gestões federais, mas ainda não saiu do papel devido à complexidade da definição do modelo de licitação. No atual governo, a expectativa era realizar o certame em 2025. O cronograma, porém, foi adiado para o início de 2026 e, posteriormente, voltou a ser postergado em razão da revisão do projeto, permanecendo hoje sem data definida.
No modelo aprovado pela ANTAQ e chancelado pelo TCU, as empresas portuárias dos três maiores armadores globais – MSC, Maersk e CMA CGM, além do operador DPW, que controlam terminais no Porto de Santos – ficariam impedidos de disputar a primeira fase do leilão. Diante das divergências entre governo, reguladora, Tribunal de Contas e empresas interessadas, há avaliação quase unânime de que o certame será judicializado quando o edital for publicado, independentemente do formato definitivo.
Os atuais operadores sustentam que a restrição reduz a concorrência e limita a competitividade da disputa ao excluir os principais grupos do mercado. Já potenciais novos entrantes defendem a manutenção da vedação como forma de evitar maior concentração e abrir espaço para novos investidores internacionais em Santos.
O projeto prevê a implantação do maior terminal de contêineres do país, com investimentos estimados em R$ 6,45 bilhões. O empreendimento foi concebido para movimentar até 3,5 milhões de TEUs, o equivalente a um aumento de aproximadamente 50% na capacidade atual do Porto de Santos para esse tipo de carga. O contrato de arrendamento terá prazo inicial de 25 anos, com possibilidade de prorrogações sucessivas até o limite de 70 anos.
*Reportagem atualizada na sexta-feira (3), às 9h33, com informações adicionais.
