Amanda Pupo, da Agência iNFRA
As regras para alteração de cargas movimentadas pelos terminais portuários arrendados têm lacunas normativas e regulatórias que podem comprometer a segurança jurídica dos contratos e desvirtuar os objetivos da licitação pública que escolhe os operadores. A conclusão é de uma auditoria do TCU (Tribunal de Contas da União), pela qual o plenário da corte fez uma série de novas recomendações à ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) e ao MPor (Ministério de Portos e Aeroportos). A decisão está neste link.
A fiscalização promovida pela unidade técnica do tribunal resultou em três achados. Um deles apontou para uma ausência de critérios objetivos de reequilíbrio econômico-financeiro quando há aval excepcional e temporário para um terminal movimentar cargas diferentes das previstas originalmente no contrato.
No processo, a ANTAQ defendeu que essas operações não afetam significativamente o equilíbrio dos arrendamentos. Apesar desse apontamento, o relator do processo, ministro Benjamin Zymler, disse não terem sido demonstrados estudos ou parâmetros objetivos que sustentassem essa avaliação da agência – que, segundo o ministro, reconheceu a importância de aprimorar a regulamentação nesse caso.
Segundo a ANTAQ, já está em curso um processo normativo que busca diferenciar os institutos de “autorização especial” e de “autorização emergencial” para mudança de carga, e que ele poderá contemplar critérios mais claros para o reequilíbrio contratual. Mesmo assim, a corte decidiu manter no acórdão a recomendação para que a agência estabeleça critérios objetivos para o assunto em seus normativos. Veja aqui o acórdão.
“Desburocratização”
Zymler participou das discussões que resultaram na minuta do PL (Projeto de Lei) 733/2025, que pretende substituir a lei do setor portuário sancionada em 2013. Durante o julgamento da auditoria, que ocorreu na sessão do dia 12, ele defendeu que, se a proposta for aprovada, “provavelmente” a corte nem teria necessidade de fazer recomendações à ANTAQ e ao MPor sobre as regras de mudança de carga nos terminais porque, em sua avaliação, o novo modelo vai desburocratizar a atuação do arrendatário.
A proposta, que está em análise em comissão especial da Câmara dos Deputados, tenta aproximar o regime dos arrendatários ao modelo usado nos TUPs (Terminais de Uso Privado), que ficam fora da área do porto organizado e não passam por um processo licitatório. A avaliação do setor é que o modelo atual dos arrendamentos precisa ser mais flexível para atender novas demandas que surgem durante a concessão. No entendimento dos terminais, qualquer alteração que precise ser feita pelos operadores depende de um processo de análise muito demorado e burocrático que atrapalha os investimentos.
“O novo modelo, me parece, tenderá a desburocratizar principalmente a atuação do arrendatário, no sentido de alterar o tipo de carga, o percentual de carga que ele opera. É claro que ele o fará por sua conta e risco dentro de algumas regras, dentro de algumas balizas, que serão colocadas no projeto de lei”, avaliou Zymler.
Mudança no perfil de carga
Outro achado da auditoria relatada por ele mostrou justamente que não há hoje regulamentação específica que discipline a alteração do perfil de carga nos contratos de arrendamento portuário – tanto por meio de aditivos contratuais quanto por autorizações especiais e emergenciais emitidas pela ANTAQ.
No arrendamento portuário, o perfil de carga consiste em uma classificação mais ampla das mercadorias e está previsto no Decreto 8.033/2013, que regulamenta a Lei dos Portos. São eles: granel sólido; granel líquido e gasoso; carga geral; e carga conteinerizada.
O tipo de carga, por sua vez, é um conceito mais específico e envolve alterações realizadas dentro de um mesmo perfil de carga. “É o caso, por exemplo, de um terminal que movimenta e armazena soja e, posteriormente, recebe autorização para operar fertilizantes”, exemplifica o TCU.
Para a unidade técnica da corte, a lacuna normativa sobre as mudanças no perfil de carga de um terminal compromete a segurança jurídica e pode gerar modificações grandes no objeto dos contratos, com risco de burla ao procedimento licitatório – já que o leilão de um terminal público define especificamente o perfil de carga que será movimentado na área arrendada ao privado, seguindo um planejamento portuário.
Atualmente, essas situações são regidas por uma portaria de 2019, do então Ministério da Infraestrutura, a qual define que o poder concedente pode, mediante pedido, alterar o tipo de carga do terminal, desde que ela esteja enquadrada no mesmo perfil já autorizado. Por isso, os técnicos do TCU recomendaram que o MPor revisasse o texto para incluir dispositivo específico sobre a possibilidade de alteração do perfil de carga nos contratos de arrendamento.
O plenário da corte, contudo, decidiu não acompanhar essa sugestão. A avaliação foi de que não haveria elementos suficientes que sustentem que a normatização traria mais benefícios do que a manutenção do modelo atual. Hoje, para lidar com a lacuna e devido à excepcionalidade desse tipo de medida, o MPor tem analisado as solicitações de alteração de perfil de carga por analogia com o rito de mudança no tipo de carga, amparado por pareceres da consultoria jurídica para cada caso concreto.
“Não seria razoável impor uma rigidez exacerbada, subtraindo da autoridade portuária ou da Secretaria de Portos essa análise, desde que o faça de maneira fundamentada, com base em critérios objetivos, seguindo todos esses requisitos que o ministro Benjamin muito bem colocou”, afirmou o ministro Bruno Dantas, lembrando que, se uma nova lei portuária for aprovada, os contratos poderão ter duração próxima de cem anos.
Requisitos e critérios da ANTAQ
Os ministros então decidiram recomendar à ANTAQ que estabeleça requisitos e critérios objetivos em seus normativos para a autorização em caráter especial e emergencial que envolva movimentação de perfil de carga diferente do permitido no contrato.
Já ao MPor, a recomendação é para que a pasta aperfeiçoe os mecanismos regulatórios disponíveis (editais e/ou contratos e/ou portarias) para coibir alterações do tipo de carga nos estágios iniciais dos arrendamentos portuários – especialmente quando as obrigações de investimentos iniciais ainda estejam pendentes. A ideia é que isso preserve a isonomia aos licitantes e o atendimento ao planejamento setorial, evitando que o contrato seja desvirtuado.
Essa última sugestão surgiu a partir de um terceiro achado da auditoria, segundo o qual não há previsão normativa que condicione a celebração de aditivos de alteração de carga ao cumprimento das obrigações imediatas do contrato. “A meu ver, a alteração precoce de carga compromete a coerência do planejamento portuário, frustra expectativas legítimas do setor e pode configurar afronta aos princípios da legalidade, da eficiência e da moralidade administrativa, além de desvirtuar o objeto do contrato”, escreveu Zymler.
Arrendamento em Santos
A auditoria ainda resultou em determinações à APS (Autoridade Portuária de Santos) em relação a um terminal arrendado no Porto de Santos (SP) para carga de veículos. A área técnica identificou, por exemplo, uma “imprecisão” num primeiro aditivo do arrendamento, que classificou uma modificação como alteração de perfil de carga, enquanto que, o que ocorreu, na prática foi apenas a inclusão de novos tipos de carga.
A autoridade portuária também deverá reformular o cálculo do arrendamento variável para incluir o compartilhamento, com o poder concedente, dos ganhos da movimentação de cargas gerais diferentes de veículos que passaram a ser trabalhadas no terminal – ou apresentar justificativa motivada para não considerar isso.
