Amanda Pupo e Luiz Araújo, da Agência iNFRA
O TCU (Tribunal de Contas da União) cobrou que o governo obtenha antes de leiloar a Ferrogrão a LP (Licença Prévia) do empreendimento, por entender que no caso da ferrovia que vai ligar Sinop (MT) a Miritituba (PA) as condicionantes do licenciamento prévio seriam essenciais para a estabilidade do projeto. Essa foi uma das condições determinadas pelo ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa na decisão que manteve o processo da Ferrogrão sobrestado dentro da corte.
Essa imposição do ministro, que seguiu a área técnica do tribunal, combinada à ordem de nova consulta pública para o projeto, causou maior preocupação entre técnicos do governo – seja pelo precedente considerado perigoso para obtenção da LP antes do leilão, prática que não é adotada em nenhuma estruturação do setor de transportes; seja pelo aumento de custo e tempo que uma nova fase de participação social causaria ao empreendimento. A audiência pública já realizada gerou um relatório de cerca de mil páginas de respostas às contribuições.
Nos demais pontos determinados pelos ministros, o governo deverá fazer esclarecimentos ao TCU. Isso porque Bemquerer cobrou da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) e do Ministério dos Transportes o detalhamento de como se daria um suposto aporte público de R$ 3,5 bilhões na Ferrogrão. Mas, segundo apurou a Agência iNFRA, a concessão não vai contar com esses recursos, conforme o plano original do governo, o que será detalhado na atualização jurídica e regulatória do projeto a ser enviada ao TCU (veja mais abaixo).
Licença prévia
Parte dos novos estudos da Ferrogrão foram enviados ao TCU no final do ano passado. Eles foram atualizados após o processo ter ficado um tempo parado em razão de determinação do STF (Supremo Tribunal Federal) dada em 2021 – responsável por paralisar o empreendimento, que já estava pendente de julgamento na corte de contas para seguir para licitação.
A decisão do STF foi revisitada em 2023 para permitir a continuidade dos estudos. Naquele ano, a análise dos documentos que já estavam no tribunal foi sobrestada até que um novo diagnóstico fosse feito e enviado pelo governo.
Por essa razão, a instrução técnica que baseou a decisão de Bemquerer foi preliminar. Ela não considerou todos os documentos e nem todas as etapas de uma avaliação tradicional de desestatizações. O objetivo era apenas verificar se o processo tinha condições de sair do sobrestamento.
Embora preliminares, as considerações feitas pelo TCU podem gerar um grande impacto no cronograma anunciado pelo governo, se forem mantidas. Segundo o projeto, assim como já é feito no setor de rodovias, há uma cláusula de eficácia do contrato que é vinculada à obtenção da licença prévia – trabalho que a União se compromete a fazer, transferindo a autorização ambiental ao parceiro privado.
A AudPortoFerrovia (Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária), contudo, entendeu que o risco socioambiental associado à Ferrogrão – um projeto que atravessa a região amazônica – exige que a LP seja obtida antes do leilão para “estabilizar” as variáveis críticas do projeto.
A preocupação de técnicos do governo é que esse comando, além de afetar a Ferrogrão, gere um precedente para outros projetos do setor de infraestrutura e provoque uma paralisação em série de leilões – especialmente neste momento em que o fator ambiental em concessões é de alta sensibilidade política, a exemplo do que aconteceu recentemente com os projetos hidroviários.
No despacho, Bemquerer deu uma alternativa para caso o governo insista em promover o leilão antes de obter a LP. Neste caso, ANTT e Ministério dos Transportes terão de apresentar motivação técnica específica e circunstanciada, “demonstrando de forma explícita a compatibilidade das incertezas remanescentes com a irreversibilidade dos compromissos contratuais e evidenciando as medidas adotadas para mitigar impactos sobre a governança do projeto”.
Nova consulta pública
A realização de uma nova consulta pública sobre o projeto – fase que pode levar meses e envolve apresentação do empreendimento à sociedade, com realização de audiências nos lugares afetados pelo empreendimento – também foi recomendada pela AudPortoFerrovia e seguida pelo relator. Os técnicos da corte entenderam que a modelagem passou por mudanças estruturais desde que foi à consulta em 2017.
Para Bemquerer, alterações em questões como Capex, demanda projetada e taxa do custo de capital (WACC) alteraram o empreendimento de forma que a participação social já realizada “tornou-se materialmente desconectada da realidade atual”.
Técnicos do governo consultados pela reportagem ponderaram, contudo, que as mudanças responderam à necessidade de um ajuste natural pelo tempo já transcorrido e que a parte essencial do empreendimento continua a mesma. A revisão aconteceu em parte porque a demanda que havia sido projetada para 2032 já foi atingida – o que provoca um redimensionamento na capacidade da ferrovia. O traçado, contudo, foi mantido.
Um dos pontos que chamou a atenção do TCU foi o aumento no Capex socioambiental. Os valores passaram de R$ 42 milhões para R$ 799 milhões. Dentro do governo, esse avanço é justificado como uma evolução positiva do projeto, que inclusive responderia a forte cobrança por um tratamento ambiental mais robusto dentro do projeto.
A área técnica do TCU também pontuou que haveria uma inclusão de extensão “obrigatória” da ferrovia até Lucas do Rio Verde (MT) mas, de acordo com fontes, esse trecho é previsto como um investimento contingente (ou seja, só é feito se houver acordo entre as partes).
Sem aporte
A Ferrogrão é projetada para ser o principal meio de escoamento da produção agrícola do Mato Grosso para os portos do Norte, a partir da conexão final em Miritituba (PA). O traçado de quase mil quilômetros exige um investimento muito expressivo, que ultrapassaria R$ 20 bilhões.
Mesmo assim, a diretriz dada pelo governo é de que – diferente de outras concessões ferroviárias que pretende leiloar –, a Ferrogrão não receberia aportes via contas vinculadas. Isso porque o objetivo do traçado é muito atrelado ao interesse específico de setores privados. A grande pressão para que a operação saia vem do agronegócio e das tradings agrícolas que querem sair da BR-163 e transportar suas cargas pela ferrovia.
A modelagem enviada ao TCU previu um WACC de 13,74% e uma TIR (Taxa Interna de Retorno) de 11,28%. Para igualar essas duas taxas, seria necessário um aporte, mas a escolha foi por manter o projeto com a TIR menor, entendendo que mesmo nesses termos haverá interesse pela ferrovia (o normal em concessões é que a TIR e o WACC sejam igualados).
Segundo apurou a Agência iNFRA, por ainda faltarem documentos no processo que consolidam a escolha regulatória da concessão, abriu-se uma margem para o TCU interpretar que o projeto receberia um aporte público de R$ 3,5 bilhões – o que não deve ocorrer.
O entendimento de que o projeto receberia recurso de outras concessões via conta vinculada gerou parte das determinações dadas por Bemquerer. O ministro pediu, por exemplo, detalhamento sobre como seria feito esse aporte, além da demonstração sobre a origem dos recursos.
Ele também determinou que o governo indique de forma expressa qual seria o enquadramento jurídico adotado para a modelagem, considerando que ela receberia aportes. Essa situação gera outra preocupação nos técnicos do governo, já que antecipou o debate que deve ser feito no projeto da EF-118, ferrovia que vai ligar Espírito Santo e Rio de Janeiro e a primeira a de fato prever aporte via contas vinculadas.
Como mostrou a Agência iNFRA, o governo aguarda uma resposta do tribunal sobre o tratamento que deverá ser dado a esses recursos num processo que está sob relatoria do ministro Benjamin Zymler. O Executivo argumenta também que esses projetos não devem ser classificados como PPPs (Parcerias Público-Privadas), e que o arcabouço legal atual permite que concessões possam ser alimentadas com esses recursos.
Procurada, a ANTT informou que ainda não recebeu o acórdão “e que os trâmites serão realizados conforme as determinações do TCU”.
