Gabriel Vasconcelos e Marisa Wanzeller, da Agência iNFRA
O setor de petróleo teme que a aprovação do “PLP da Gasolina” (Projeto de Lei Complementar 114/2026) seja uma “janela” para a perpetuação do imposto de 12% sobre a exportação da commodity. Recém-aprovado no Congresso Nacional, o projeto amplia o rol de despesas do governo atreladas às receitas extraordinárias de óleo e gás.
As petroleiras questionam a cobrança na Justiça, em iniciativa renovada na última semana por meio de um pedido de mandado de segurança coletivo. A nova ação foca na fragilidade da prorrogação da taxa, feita por meio de resolução da Gecex-Camex (Comitê Executivo de Gestão da Câmara de Comércio Exterior) em julho, após a MP (Medida Provisória) 1.340/2026, que dava sustentação à taxa, caducar.
A percepção de risco do setor foi agravada pelo fato de o texto final do PLP 114 listar, entre outras fontes de recursos, as “receitas tributárias oriundas do setor de óleo e gás”. Em versão anterior do projeto, o imposto de exportação era expressamente citado, mas acabou retirado após apelos do setor junto à relatora do projeto, deputada Marussa Boldrin (Republicanos-GO). Mesmo assim, a percepção é que a fonte de arrecadação dita temporária segue contemplada.
A chance de exclusão total do trecho é remota: o PLP 114 aguarda sanção presidencial e não deve ter vetos a fim de respeitar o acordo entre governo e parlamentares, disseram fontes da Esplanada.
Riscos
O presidente do IBP (Instituto Brasileiro de Petróleo), Roberto Ardenghy, endossa o sentimento de executivos. “Em uma primeira análise, a gente [IBP] vê sim esse risco de perpetuação. Isso é reforçado pelas novas despesas inseridas no PLP”, diz ele.
Para esses interlocutores, a menção indireta do imposto em texto de lei abre caminho para sua continuidade em um segundo momento, por meio de novo arranjo legislativo. Para essas fontes, a reincidência da cobrança, já feita em 2023 com alíquota de 9,2%, e a formalização de gastos a ela atrelados têm feito governo e Parlamento “tomarem gosto” pelo imposto. Para resumir a expectativa, um deles recorre a Benjamin Franklin: “Neste mundo nada é certo, exceto a morte e os impostos”.
Uma fonte de petroleira major argumenta que, no caso de um eventual recuo na cotação do petróleo para a média prevista antes do início da guerra no Oriente Médio (casa dos US$ 50 por barril de Brent), parte importante dos novos custos listados no PLP 114 seguiria existindo, mas sem a contrapartida das receitas extraordinárias. Isso reforçaria a necessidade do imposto para o equilíbrio das contas. Dentre os temas beneficiados pelo projeto estão minerais críticos, fertilizantes e despesas da Copa do Mundo Feminina.
Na mesma linha, sinalizações feitas no programa de governo para reeleição do presidente Lula aumentam a pressão sobre os recursos gerados pelo setor. No documento protocolado está, por exemplo, a promessa de manutenção de ações para mitigar a volatilidade dos combustíveis, o que ligou o alerta sobre a extensão de subvenções.
Cálculo bilionário
O IBP tem sustentado que o imposto é “desnecessário” para a finalidade inicialmente proposta pelo governo: as subvenções à produção e importação de derivados. Isso porque o custo desses programas seria mais do que coberto pelo aumento da arrecadação com royalties e participações especiais na esteira da alta do petróleo.
“Só isso, com um petróleo a US$ 90 por barril, já incrementa a arrecadação em quase R$ 45 bilhões, quando o custo estimado dos programas de subvenção a diesel e gasolina ficaria em torno de R$ 40 bilhões. Além de juridicamente duvidoso, é um imposto desnecessário, e isso está sendo questionado judicialmente”, continua Ardenghy.
As novas previsões de custo incluídas no PLP, que também envolvem compensações às isenções tributárias e subvenção ao etanol, além dos temas estranhos ao setor, aumentariam o custo total das ações de governo de R$ 8 bilhões para R$ 48 bilhões, diz o presidente do IBP.
No recente pedido de mandado de segurança da Abep (Associação Brasileira de Empresas de Exploração e Produção de Petróleo e Gás), um braço do IBP, os advogados citam o relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º bimestre, no qual o Tesouro Nacional aponta um aumento das estimativas de arrecadação com royalties, participações especiais e comercialização de óleo da União da ordem de R$ 43 bilhões na comparação com a previsão inicial da LOA (Lei Orçamentária Anual). Outros R$ 5,25 bilhões extras viriam de arrecadação adicional com IRPJ (Imposto de Renda da Pessoa Jurídica) e CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido).
No total, portanto, essa arrecadação extra seria equivalente à projeção de custos de R$ 48 bilhões do IBP, que incluiria as subvenções já conhecidas e os novos gastos embutidos no PLP 114.
Outro lado da moeda
Segundo fontes do setor, membros do governo, quando confrontados, têm alegado que o imposto de exportação vinha sendo fundamental para o custeio das subvenções porque a maior parte das receitas especiais do setor (royalties e participações especiais) têm destinação carimbada pelo Fundo Social. Esse instrumento criado em 2010 reserva os valores oriundos do pré-sal para saúde e educação, escopo posteriormente ampliado para o financiamento de infraestrutura social, habitação popular, segurança alimentar e enfrentamento de calamidades climáticas.
O PLP 114, inclusive, teria o condão de liberar os montantes arrecadados acima da previsão orçamentária para o custeio das políticas de subvenção e outros fins incluídos de última hora. Para Ardenghy, isso só reforçaria a redundância do imposto, indo portanto em desfavor dos argumentos de manutenção da cobrança.
Contenda judicial
A recente investida da Abep para suspender o imposto, na 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, repete os argumentos das iniciativas desse tipo anteriores, apontando o caráter arrecadatório e não regulatório do imposto de exportação. Mas tem como argumento central a suposta ilegalidade existente no uso, pelo governo, de uma medida infralegal (resolução na Camex) para dar sustentação à taxa depois que a medida provisória criada para isso (1.340/2026) não foi apreciada pelo Congresso e caducou, o que ocorreu em 9 de julho.
“A Resolução GECEX nº 938/2026 nada mais é do que uma extensão da disciplina inicialmente estabelecida pela Medida Provisória nº 1.340/2026, cujo teor havia sido rejeitado pelo Congresso Nacional (…) portanto, não pode ser considerada um ato administrativo amparado em fundamentos próprios (…)”, escrevem os advogados, citando “grave afronta a regras e princípios constitucionais vinculados à separação dos Poderes e ao próprio princípio democrático”.
Neste ponto, a defesa das petroleiras afirma que a ação do governo fere, na prática, trecho da Constituição Federal que veda a “reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo”. Para executivos ouvidos, esse ponto em específico “melhora o direito” e aumenta as chances de uma suspensão do imposto desta vez.
Ainda em abril, cinco empresas já tinham acionado a Justiça obtendo liminar na primeira instância, mas que acabou suspensa pelo presidente do TRF2 (Tribunal Regional Federal da 2ª Região), desembargador Luiz Paulo da Silva Araújo Filho.
Em 2025, um grupo de empresas chegou a conseguir uma decisão colegiada na segunda instância que definia o imposto aplicado em 2023 como ilegal e estabelecia a devolução dos valores, da qual a União recorre. Neste caso, o juízo acolheu o argumento de que o imposto tivera caráter meramente arrecadatório, o que é vedado a esse tipo de cobrança.
Mais reclamações
Na ação mais recente, continuam os advogados: “Ademais, a exação imposta pela resolução reduz a atratividade econômica de campos em produção e de novos investimentos, afetando a competitividade internacional da categoria substituída pela Impetrante em relação a produtores sediados em outras jurisdições. Gera, ainda, relevante insegurança jurídica, ao introduzir custo tributário de grande magnitude em operações de há muito já planejadas, contratadas e precificadas”.
O trecho resume a queixa das empresas produtoras, segundo as quais dois a cada três barris produzidos no Brasil ficam para o Estado na forma de taxas ou óleo-lucro (pré-sal). Nesse cenário, dizem, mais 12% em cima da receita bruta poderia inviabilizar projetos em caso de queda abrupta das cotações.
“Isso afasta investimento. Isso pode não ser sentido no próximo leilão de áreas exploratórias, porque as empresas não deixam de renovar portfólio, mas seguramente impacta na hora de um FID (decisão final de investimento, na sigla em inglês)”, diz um executivo consultado.
A fonte diz, ainda, que o formato do imposto é problemático em si: o nível de cobrança, defende, poderia variar conforme a cotação internacional e formato do projeto ou escopo de cada empresa. A peça da Abep contempla esse argumento quando afirma que “a determinação de incidência de uma alíquota única de 12% sobre a receita bruta, desconsiderando toda e qualquer especificidade de cada contribuinte e de cada projeto, viola os princípios da isonomia e da capacidade contributiva” e deveria, ao menos, observar o princípio da anterioridade.
