Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A resposta do TCU (Tribunal de Contas da União) que o Ministério dos Transportes precisa obter para avançar com seu plano ferroviário foi adiada pela corte de contas, que pode acabar votando o tema somente em novembro. Apesar do esforço argumentativo da pasta e da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) junto ao tribunal, ainda não há consenso no órgão sobre a forma de uso das contas vinculadas nas concessões de ferrovia e rodovia e qual regramento fiscal e orçamentário deve ser aplicado aos recursos que transitam nelas.
O início do julgamento nesta quarta-feira (2) gerou um bom prognóstico para os Transportes a partir dos votos dos ministros Benjamin Zymler, relator, e Antonio Anastasia, a favor da engenharia criada pelo ministério para sustentar financeiramente as novas concessões ferroviárias. Mas acabou postergado com pedidos de vista por 60 dias que partiram de três ministros – quem puxou a fila foi o decano da corte, ministro Walton Alencar. O episódio fará com que o ministério faça novas rodadas de conversa com os integrantes da corte. Todavia, a princípio, a decisão do TCU só deve ser tomada após as eleições de outubro.
Embora ainda esteja confiante de que ao fim receberá o aval do tribunal, o ministério já vislumbra a possibilidade de o Congresso Nacional, em paralelo, aprovar projeto que daria maior segurança ao modelo criado para dar viabilidade financeira aos leilões de ferrovias. É a proposta do novo marco das concessões e PPPs, aprovada na Câmara em maio de 2025 e a partir disso aguardando votação dos senadores. Segundo fontes que tiveram interlocução recente com a presidência do Senado, o PL tem alta chance de ser apreciado logo após o primeiro turno das eleições.
A sinalização é a mais forte até o momento desde que a proposta chegou no Senado e ficou parada, inclusive sem despacho para definição da relatoria. O texto capitaneado pelo deputado Arnaldo Jardim (Cidadania-SP) na Câmara consolida na lei uma série de inovações que vêm sendo pensadas para modernizar os projetos de infraestrutura, como a previsão expressa do modelo de concessão com aporte que não se confunde com as PPPs (Parcerias Público-Privadas), que carregam uma série de limitações fiscais e orçamentárias.
Viabilidade das ferrovias
O principal objetivo do Ministério dos Transportes e da ANTT, seja no Congresso ou no TCU, é obter respaldo ao entendimento de que os recursos que alimentam as contas vinculadas nas concessões são de natureza privada, e portanto não precisam passar pela contabilidade do Tesouro.
A definição é essencial para o programa ferroviário por dois aspectos. Primeiro, daria legitimidade à forma como a pasta quer efetivar o investimento cruzado nos novos projetos. Ou seja, fazer com que pagamentos devidos pelas atuais concessões ou futuras que tenham rentabilidade adicional abasteçam essas contas vinculadas de novas ferrovias que não se sustentam financeiramente sem algum aporte adicional.
O investimento cruzado já está previsto em lei desde 2017, mas até agora só foi executado de forma direta. Foi o caso da Vale, que se comprometeu em 2020 a construir outra ferrovia – um trecho da Fico (Ferrovia de Integração Centro-Oeste) – com recursos devidos ao governo após ter conseguido renovar os contratos de suas duas concessões, a EFC (Estrada de Ferro Carajás) e a EFVM (Estrada de Ferro Vitória a Minas).
Com o diagnóstico de que essa operação foi mais complexa do que se previa, inclusive pela falta de precisão na estimativa de custo das obras ferroviárias, o ministério passou a defender que o investimento cruzado fosse executado pelo concessionário que arrematar a nova ferrovia – fazendo isso a partir dos recursos depositados na conta vinculada.
Toda essa engenharia – desde a previsão do investimento cruzado – parte da compreensão de que novas ferrovias, por exigirem um capital muito alto, com longos anos de desembolso, só terão viabilidade no Brasil se forem ofertadas ao mercado com o gap de viabilidade preenchido. O gap de viabilidade pode ser definido como a diferença entre o que se estima que essa ferrovia pode faturar e o custo total de sua construção e operação. Como o país não tem orçamento público suficiente para bancar projetos com a estimativa de custo maior que a de arrecadação, soluções precisaram ser criadas.
Dinheiro público ou privado
A segunda dimensão relevante para o ministério na definição sobre as contas vinculadas é justamente esse cenário de restrição fiscal do país. Se o TCU entender que o dinheiro depositado nessas contas é público e precisa entrar na contabilidade do Tesouro, o programa é inviabilizado, porque os gastos precisarão entrar dentro de um regime fiscal cada ano mais apertado para acomodar investimentos.
Técnicos do TCU mais ligados a uma tradição fiscalista do Tesouro, contudo, têm grande rejeição à tese de que esses recursos não precisam passar pelo orçamento. Ela parte de um movimento crítico de parte do tribunal sobre os chamados “orçamentos paralelos”, criados para que o governo pudesse gastar sem que algumas despesas sejam contabilizadas na meta fiscal.
Relator do processo sobre as contas vinculadas na corte, o ministro Benjamin Zymler afastou essa preocupação no caso deste instrumento. Primeiro, o ministro lembrou que é preciso olhar as contas vinculadas sob a perspectiva da legislação setorial. Ele argumentou que, além da previsão do investimento cruzado, desde 2021, a lei prevê que valores não tributários, multas, outorgas e indenizações que a União auferir junto às operadoras ferroviárias sejam reinvestidos em infraestrutura logística ou de mobilidade de titularidade pública.
Para Zymler, o entendimento de que todo o crédito ou obrigação econômica que surge de uma concessão deve ser necessariamente convertido em receita pública antes de financiar investimento não decorre do texto legal e “reduziria substancialmente a funcionalidade” dos mecanismos que buscam sustentar financeiramente o setor.
Assim, o ministro divergiu da conclusão dada pela AudPortoFerrovia (Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária). Os auditores propuseram uma classificação híbrida, como classificou Zymler, sobre o tema. A proposta era de que, se o contrato atribuir ao depósito em conta vinculada efeitos de pagamento e quitação, neste momento os recursos já seriam considerados como públicos.
O relator, por sua vez, seguiu a mesma linha de entendimento defendida pelo Ministério dos Transportes e a AGU (Advocacia-Geral da União). O montante só ganha caráter público quando a obra na qual foi investido (que precisa ser de bem reversível) é concluída e se torna patrimônio da União. Ou quando o contrato acaba e o saldo remanescente da conta pode ir para o Tesouro.
“A conta vinculada é instrumento, e não categoria patrimonial. Enquanto a obrigação juridicamente vigente consistir em realizar, financiar ou viabilizar investimento e não houver fato translativo em favor do Poder Público, os recursos podem permanecer privados juridicamente afetados, ainda que sujeitos a intensa regulação e controle”, afirmou o ministro em voto (leia na íntegra).
Zymler pontuou ainda durante a sessão que o regime público administrativo não é garantia de boa aplicação dos recursos, e que a governança prevista para o tratamento das contas vinculadas faz frente à necessidade de fiscalização do dinheiro que transita por elas.
“Os fluxos devem conservar identidade por origem, causa, obrigação e destinação; os investimentos devem ingressar adequadamente na equação econômico-financeira e na matriz de riscos da concessão destinatária; e transparência, registros e controles devem permitir reconstruir integralmente cada operação”, reforçou Zymler, que na sessão ainda afirmou que o modelo usado nas últimas décadas para construção de novas ferrovias não funcionou.
Ao acompanhar o relator, o ministro Antonio Anastasia afirmou que os precedentes do próprio tribunal levantados no voto do colega deixam “patente” que a proposta é possível. “Estamos diante de uma revolução no trato da infraestrutura do Brasil. Se remanescermos presos aos grilhões do passado e ao tradicionalismo, infelizmente não vamos evoluir”, disse Anastasia.
Leilão ferroviário
O pedido de vista do decano do TCU, Walton Alencar, no processo sobre as contas vinculadas foi feito antes mesmo da leitura de voto do relator, ministro Benjamin Zymler, que após a solicitação do colega preferiu já deixar registrada sua posição. Logo após Antonio Anastasia acompanhar o relator, os ministros Odair Cunha e Vital do Rêgo também pediram vista. Assim, os três se tornaram ministros revisores da matéria.
O Ministério dos Transportes deve trabalhar agora junto ao TCU para tentar antecipar a retomada da votação – que por ora só está prevista para 11 de novembro. A avaliação feita por integrantes da pasta é de que é possível dialogar sobre uma proposta de consenso entre os ministros da corte.
De qualquer maneira, o calendário já impossibilita que o governo atual consiga fazer um leilão de concessão ferroviária. Mesmo antes do resultado desta quarta, o prazo já era considerado inexequível porque o projeto previsto para ser o primeiro certame desde 2021, da EF-118 (entre Rio de Janeiro e Espírito Santo), ainda não foi votado pelo tribunal.
Ele é relatado pelo ministro Augusto Nardes e agora está no MPTCU (Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União). Considerando o prazo de praxe de 100 dias entre edital e leilão, o edital teria que ser publicado pela ANTT até no máximo meados de setembro para possibilitar o certame em dezembro.
Mas a perspectiva é de que ao menos o edital possa ser lançado neste ano. A modelagem depende do aval da corte às contas vinculadas. No projeto, a maior parcela para preencher o gap de viabilidade do projeto virá da MRS, que topou pagar R$ 2,8 bilhões pela repactuação de seu contrato. Outros R$ 502,5 milhões sairão da renovação da Rumo Malha Paulista. O saldo necessário fecha com R$ 826,1 milhões esperados da Vale.
Lançada oficialmente em novembro do ano passado, a carteira ferroviária tem nove ativos, com projeção de R$ 140 bilhões em investimentos. O único projeto que deve rodar neste ano é o do chamamento público do corredor Minas-Rio, que já teve edital aprovado pelo TCU e pela ANTT. Neste caso, contudo, o modelo é de autorização, e não uma concessão pública.
