Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A estrutura responsável por sustentar o plano ferroviário do governo federal, que pretende acabar com o hiato de cinco anos de leilões do modal em 2026, receberá uma resposta do TCU (Tribunal de Contas da União) nesta quarta-feira (2). A corte vai julgar o uso das chamadas contas vinculadas nas concessões de infraestrutura, por onde vão tramitar os recursos que viabilizam financeiramente os projetos ferroviários, segundo a modelagem construída pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres).
A ideia do ministério é que as outorgas pagas por concessões já existentes ou com rentabilidade positiva sejam usadas para financiar a construção de outras ferrovias consideradas deficitárias, com o recurso sendo colocado em contas específicas. Um dos principais debates que deve nortear a votação no plenário é sobre a classificação pública ou privada dos recursos que são alocados nestas contas. A definição é basilar para que a carteira de leilões possa sair do papel – ela tem nove ativos ferroviários, com projeção de R$ 140 bilhões em investimentos.
A depender do momento em que o TCU considerar esse recurso como de natureza pública, o governo precisaria contabilizar no orçamento geral da União o dinheiro que sairá das atuais concessões para preencher o déficit das futuras ferrovias – o que seria inviável no cenário de restrição fiscal do país.
Se a engenharia pensada pelo governo não for aprovada, o Brasil terá de continuar a fazer ferrovias no modelo que vigorou nos últimos 30 anos, pelo qual o poder público constrói os trilhos e depois os repassa para a iniciativa privada – estratégia considerada malsucedida em alavancar o modal no país. Em 2021, o Congresso aprovou um marco legal para autorizar a criação de ferrovias privadas no país, mas a modalidade tende a servir apenas a projetos com trechos menores, e não a ferrovias estruturantes, que exigem alto desembolso de capital.
O entendimento do Ministério dos Transportes e da ANTT, que foi reforçado por parecer da AGU (Advocacia-Geral da União), é de que os recursos que tramitam nas contas vinculadas às concessões são de natureza privada. Ao menos transitoriamente. No caso das ferrovias, o recurso ganharia caráter público quando o concessionário terminar a obra bancada por esses recursos e ela assim se tornar patrimônio da União.
Momento da classificação
O ponto de partida para a discussão sobre as contas vinculadas nos projetos ferroviários é a forma como o governo decidiu fazer o investimento cruzado, previsto desde 2017 em lei para o setor de ferrovias. Depois da experiência das renovações de contratos que começaram em 2020, o diagnóstico foi de que colocar as operadoras de ferrovias para executar obras fora de suas concessões gerou uma série de problemas.
Por isso, o Ministério dos Transportes sugeriu que, em vez de construírem uma nova ferrovia, as concessionárias depositem os recursos devidos numa conta vinculada às suas operações. De lá, o dinheiro vai diretamente para outra concessão, a ser licitada, com obra executada por quem arrematar o ativo no leilão. A operação de transferência será gerida e fiscalizada pela ANTT.
Como o investimento com esse recurso será feito em bens reversíveis, o entendimento é de que o ativo se reverterá em bem público quando a obra estiver concluída. O mesmo tratamento seria dado para os recursos feitos por aporte público e que têm a mesma finalidade de preencher o gap de viabilidade das concessões.
A instrução feita pela área técnica do TCU – que pode ou não ser seguida pelos ministros – avalizou o uso das contas vinculadas, mas entendeu que um dos caminhos possíveis para considerar esse dinheiro como público seria no momento da quitação do pagamento pela concessionária. Nesse caso, o fluxo precisaria constar na contabilidade do Tesouro Nacional.
Há ainda uma indicação de que a conta que recebe esses recursos seja feita somente junto aos bancos públicos. Esse é outro ponto de discordância do ministério sobre a conclusão dos técnicos, uma vez que a abertura dessas contas é feita pela iniciativa privada, cabendo a ela escolher a instituição financeira.
Mas como a unidade técnica também considerou possível a classificação no momento da finalização da obra, a avaliação feita dentro do ministério é de que o parecer já foi um avanço e agora é o momento de ajustar e esclarecer conceitos junto ao plenário, a quem cabe a decisão. O relator do caso é o ministro Benjamin Zymler.
Relevância
O ministro dos Transportes, George Santoro, pretende encontrar Zymler e outros ministros do tribunal nesta terça-feira (1º) para fazer uma última rodada de apresentações sobre a posição do governo.
“[A sistemática] é fundamental para manter o dinheiro do setor ferroviário dentro do setor ferroviário. A conta vinculada é um dos grandes pilares que sustentam todo esse movimento de reerguimento da infraestrutura nacional”, disse Santoro à Agência iNFRA.
Ele também ressaltou a relevância do instrumento nas concessões rodoviárias. Nesses projetos, o mecanismo já é usado desde a quarta etapa de concessões, mas com um caráter de “colchão”, voltado à gestão contratual do próprio projeto. Lá, os recursos advêm de um porcentual da receita arrecadada principalmente pelos pedágios, além de uma contrapartida caso o desconto na tarifa de pedágio ofertado no leilão seja acima de um limite estabelecido pelo governo.
“Hoje os players internacionais olham a conta vinculada como um mecanismo de muita segurança jurídica que resolve vários desequilíbrios ao longo do contrato sem ter necessidade de você resgatar dinheiro público. Virou um mecanismo muito eficiente”, afirmou o ministro.
Sinalização
Os planos do ministério receberam uma sinalização positiva durante o julgamento sobre o chamamento público do corredor Minas-Rio, relatado pelo ministro Bruno Dantas (que anunciou a saída da corte nesta segunda-feira). Embora tenha deixado a discussão sobre o mérito das contas vinculadas para o processo relatado por Zymler, Dantas afirmou em seu voto que o mecanismo é uma ferramenta legítima e eficaz para a gestão de projetos de infraestrutura de longo prazo, não se confundindo com a criação de orçamentos paralelos ou burla aos princípios orçamentários.
Ele ainda argumentou que a natureza dos recursos aportados nessas contas, quando provenientes de obrigações contratuais de natureza privada, não se confunde com a receita pública de outorga.
“Trata-se de bens privados afetados à prestação do serviço público, sujeitos ao regime de indisponibilidade mitigada. Essa afetação, longe de atrair a incidência direta das normas de direito financeiro público, justifica-se pela necessidade de garantir a sustentabilidade financeira do contrato, funcionando como uma garantia de execução que beneficia, em última análise, o usuário do serviço”, escreveu Dantas.
Governança
Além de avaliar que esse recurso na origem tem natureza privada – e portanto deve ficar fora da contabilidade do orçamento geral –, a análise feita pelo Ministério dos Transportes é de que esse formato é mais transparente porque a obra que receberá o capital é incluída dentro do futuro contrato de concessão que será licitado e passará, portanto, por um processo concorrencial.
Além disso, a governança e a rastreabilidade sobre o dinheiro que circula nas contas vinculadas já estão estabelecidas pelo Ministério dos Transportes em portaria neste ano, ressaltou Santoro.
A experiência com investimento cruzado executado diretamente pela empresa responsável pelo pagamento e que apresentou problemas foi da Vale. Na renovação de seus contratos em 2020, ela ficou responsável por construir um trecho da Fico (Ferrovia de Integração Centro-Oeste). O custo efetivo da obra e dificuldades com desapropriações, contudo, se mostraram maiores que o previsto, levando a operadora a tentar se desfazer dessa obrigação na tentativa de repactuação do contrato feita no ano passado, que terminou sem consenso.
No acordo alcançado neste ano, que ainda será analisado pelo TCU, a Vale concordou em terminar o empreendimento, mas com novo custo e outro prazo para entrega, segundo apurou a Agência iNFRA.
MRS e EF-118
A posição mais dura que o governo já recebeu durante o debate no ano passado sobre as contas vinculadas no TCU veio durante a instrução técnica da repactuação do contrato da MRS, que já previa uma conta vinculada. Lá, a AudFiscal (Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal) deu um parecer condenando o instrumento e interpretou que os recursos que seriam depositados pela MRS ali teriam natureza pública e teriam de tramitar dentro do orçamento federal.
Na ocasião, o plenário do TCU deu aval para a modelagem da repactuação, mas preferiu não entrar no mérito das definições sobre a conta vinculada para que o assunto pudesse ser analisado no processo pautado para esta quarta-feira.
Os recursos pactuados na renegociação da MRS estão previstos para alimentar o projeto da EF-118, ferrovia que deve ligar Espírito Santo e Rio de Janeiro e pode ser o primeiro leilão de concessão ferroviária do governo. O caso ainda não foi julgado pelo TCU, mas a expectativa é de que essa análise seja feita em breve, especialmente depois de a corte julgar o processo relatado por Zymler.
A maior parcela para preencher o gap de viabilidade do projeto virá da MRS, que topou pagar R$ 2,8 bilhões pela repactuação de seu contrato. Outros R$ 502,5 milhões sairão da renovação da Rumo Malha Paulista. O saldo necessário fecha com R$ 826,1 milhões esperados da Vale. Os recursos são oriundos da outorga de renovação da EFVM (Estrada de Ferro Vitória-Minas), assinada em 2020 pelo governo passado.
