Amanda Pupo e Beatriz Kawai, da Agência iNFRA
Operadores envolvidos com o setor ferroviário estão mais otimistas com a possibilidade de o governo quebrar o jejum de leilões do modal, que não acontecem há cinco anos, mas preservam a cautela e aguardam mais detalhes sobre a engenharia que vai viabilizar os projetos. A avaliação é de que a efetivação dos oito certames prometidos está em boa parte distante, havendo, contudo, ativos com mais chance de serem tirados do papel neste ano, como o Anel Ferroviário do Sudeste (EF-118) – que já tem recursos mais garantidos para preencher o gap de viabilidade – e o corredor Minas-Rio, que será feito por autorização.
A atratividade de toda a carteira vai depender de respostas mais profundas e um diálogo maior com o mercado sobre os mecanismos de financiabilidade das concessões, especialmente sobre as garantias dos aportes públicos e o financiamento de longo prazo que está sendo estruturado pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social). Algumas incertezas e riscos específicos de cada projeto também precisam ser resolvidos.
Uma apresentação (confira o documento) desses instrumentos foi feita na quinta-feira (11) pelo Ministério dos Transportes em evento na B3, em São Paulo, que reuniu representantes de concessionárias atuais e potenciais interessados nos novos projetos, além de outros representantes da cadeia. O evento foi feito dentro do esforço para convencer o mercado da viabilidade da carteira de leilões e apresentar de forma mais organizada toda a engenharia criada pela pasta ao longo dos últimos mais de três anos para tentar ressuscitar os certames de ferrovias, que têm complexidade inerente pelo volume de investimentos e pela demora no retorno financeiro, já que a receita só chega após a longa fase de obras.
A engenharia de financiabilidade elaborada pelo ministério tem quatro pilares: contas vinculadas, aportes públicos, garantias do FDIRS (Fundo de Desenvolvimento da Infraestrutura Regional Sustentável) e o financiamento do BNDES. A complexidade de colocar todos esses instrumentos para funcionar afetou o cronograma inicial da pasta, que já queria ter feito dois leilões neste ano, mas até o momento não publicou nenhum edital. O atraso é visto como natural pelo mercado.
O ministro dos Transportes, George Santoro, disse que a carteira “deu muito trabalho”, por trazer inovações numerosas, segundo ele, o que justificaria a demora para tirar esses projetos do papel. “Por isso a gente demorou”, disse o ministro, segundo quem o evento realizado ontem tinha a intenção de explicar as ferrovias como uma plataforma de negócios e mudar a visão tradicional que existe no mercado sobre esses empreendimentos.
Para o ex-diretor-geral da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) e diretor executivo da TAV Brasil, Bernardo Figueiredo, um dos grandes méritos da atual gestão foi conseguir “quebrar” a convicção que existia de que o privado era capaz de carregar integralmente os projetos. “Eu nunca vi um ministro tão empenhado e preocupado em criar condições para que os projetos se viabilizem”, disse Figueiredo, que vê os leilões da EF-118 e da Ferrogrão como mais maduros para saírem na frente, enquanto outros ainda precisam ser melhor analisados, como a nova licitação da Malha Oeste, por exemplo, e o corredor Fico-Fiol.
Contas vinculadas
Pessoas do setor ouvidas pela reportagem têm boa percepção sobre a engenharia e o esforço do governo para desenvolver a financiabilidade das ferrovias, embora pontuem que detalhes relevantes ainda estejam pendentes. No caso das contas vinculadas, por exemplo, o governo precisa aguardar o veredito do TCU (Tribunal de Contas da União) sobre o instrumento. Na prática, essas contas vão receber o dinheiro de outros projetos ferroviários – investimento cruzado – para preencher o gap de viabilidade das novas concessões. Mas o plenário da corte de contas ainda precisa dizer se está de acordo com esse fluxo.
A expectativa do ministério é que essa resposta venha durante o julgamento da EF-118, esperado para julho. De acordo com Santoro, a instrução da área técnica da corte “aparentemente” está sendo favorável ao modelo construído pelo governo. “Vamos ver como é que vai ser no plenário, eu acredito que dará tudo certo”, disse. Para ele, o governo tem lastro jurídico importante sobre a ferramenta após a AGU (Advocacia-Geral da União) ter dado um parecer normativo pela legalidade das contas vinculadas e dos aportes públicos nas concessões.
Com o aval da corte, a avaliação no mercado é de que os projetos que têm previsão de receber recursos de contas vinculadas, como é o caso dos mais de R$ 4 bilhões reservados para a EF-118, vão gerar apetite e competição. Para essa ferrovia, por exemplo, que liga Rio de Janeiro a Espírito Santo, é esperado que o perfil de licitantes seja composto especialmente por empreiteiras – devido à garantia dos recursos para as obras –, operadores estrangeiros e fundos de investimento.
De forma geral, a entrada das concessionárias atuais nos novos leilões é vista com ceticismo, já que elas estão focadas em suas ferrovias, embora não se descarte o interesse de essas empresas entrarem como parceiras nos novos ativos, via consórcio com os entrantes.
Aportes e garantia pública
O volume de recursos para as contas vinculadas, contudo, é limitado. E por isso o governo prevê também projetos com aporte de orçamento público para fazer as estruturações pararem de pé. Aqui é onde a viabilidade começa a ficar mais complexa. Historicamente, há uma incerteza profunda sobre projetos que precisam receber dinheiro do orçamento, já que ele é passível de congelamento em momentos de restrição fiscal.
Por isso, o Ministério dos Transportes estrutura com o FDIRS um mecanismo de garantia para os projetos. No modelo, a pasta compra cotas do fundo – que tem gestão privada –, o qual fica responsável por adquirir contratos de swap junto a bancos multilaterais e alavancar esses recursos. “Inicialmente a alavancagem seria de um para dois. Nosso sonho é chegar de um para cinco”, disse o ministro, segundo quem a engenharia foi usada de forma bem sucedida por países como a Colômbia.
Mas o mercado ainda aguarda mais detalhes sobre o instrumento. Ele ainda depende de aprovação e de um parecer da PGFN (Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional). Além disso, há dúvidas sobre como ele irá funcionar na prática, já que o indicativo dado é de que não haverá uma garantia do valor integral do projeto previamente, o que pode deixar o investidor preocupado com a segurança financeira ao longo do prazo da concessão. “Se eu tiver um fluxo de R$ 500 milhões durante quatro anos, todo ano eu vou garantir os R$ 500 milhões daquele ano”, disse o ministro.
Financiamento do BNDES
O quarto elemento principal do plano apresentado é o financiamento do BNDES. O ministério vinha pleiteando que o banco de fomento criasse uma linha nova para atender às ferrovias, já que os projetos demandam um prazo de financiamento e carência muito maior que de outros de infraestrutura, como de rodovias, onde a instituição já tem um histórico consolidado de apoio.
Alguns detalhes da nova linha foram anunciados no evento de quinta-feira pelo superintendente de Infraestrutura do BNDES, Felipe Borim. Ela terá prazo de 40 anos de financiamento, contra um período que costuma girar em torno de 20 e 25 anos em outros empréstimos do banco, com opção de utilização de mecanismos de carência flexíveis adequados ao período de investimento dos projetos.
“Com isso permitimos um maior nível de alavancagem, ajuda a viabilizar os investimentos […] E iremos usar nessa linha também todas as inovações que o BNDES tem feito nos diversos projetos de infraestrutura, que tem usado muito nos projetos rodoviários”, disse Borim.
Mas o mercado ainda aguarda mais detalhes para entender como serão os prazos de carência e, especialmente, que tipo de garantia será exigida pelo banco. “Nós precisamos ver mais em detalhe a questão das garantias, porque os investidores teriam que dar bens em garantia. O que propusemos há algum tempo é que a garantia seja o fluxo de caixa do próprio projeto”, disse à Agência iNFRA o presidente-executivo da ANUT (Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga), Luis Baldez. A questão é que, para as ferrovias greenfield, a receita do empreendimento demora a chegar.
O desenho geral para aumentar a atratividade dos projetos ainda passa por uma matriz de compartilhamento de riscos mais equilibrada – que replica de forma quase integral o modelo das concessões de rodovias – a possibilidade de exploração imobiliária e o trabalho pela emissão da licença prévia conduzido pelo poder público, no caso, a Infra S.A. – apesar de esse modelo ainda despertar questionamentos de o projeto licenciado poder ter diferenças relevantes para a engenharia que será levada a cabo pela concessionária.
O presidente da ANTF (Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários), Davi Barreto, disse à reportagem que a carteira ferroviária do governo tem avanços “super relevantes”, com maior previsibilidade dos projetos e uma diretiva clara sobre a política de aportes e a linha de financiamento própria. “Além de ter um modelo regulatório mais moderno. Esses três pilares têm total apoio do setor e a gente está animado com essa mudança de paradigma na forma de estruturar projeto de ferrovia”, afirmou.
