Luiz Araújo, da Agência iNFRA
Enquanto o governo federal busca financiamento para projetos que, somente no setor de transportes terrestres, somam mais de R$ 400 bilhões já contratados e outros R$ 262,6 bilhões previstos para 2027, cresce entre o setor de infraestrutura o temor da retirada dos benefícios das debêntures incentivadas. O risco para o título, que ganhou papel central no financiamento dos projetos de infraestrutura nos últimos anos, se dá pela pressão fiscal enfrentada no país. Com a eleição presidencial definida, a equipe econômica estuda novas formas de equilibrar as contas, o que coloca os papéis hoje isentos de IR (Imposto de Renda) novamente sob escrutínio.
A avaliação no setor de infraestrutura é de que a mudança teria desdobramentos severos, reduzindo a atratividade dos leilões e até inviabilizando projetos. Mesmo com as debêntures incentivadas, já existe o diagnóstico de que o país precisará buscar novos bolsos para financiar a carteira de investimentos – atualmente mais pressionada pelo patamar de juros, em 13,75% ao ano.
Criadas pela Lei 12.431/2011, as debêntures incentivadas oferecem isenção de IR sobre rendimentos de pessoas físicas, reduzindo o custo de financiamento de grandes projetos. Os títulos ganharam força nos últimos anos. A captação passou de R$ 67,8 bilhões em 2023 para R$ 135,1 bilhões em 2024 e R$ 178 bilhões em 2025. Segundo os dados da Anbima (Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais), do total emitido no ano passado, R$ 62,1 bilhões foram destinados a transportes e logística.
A lei das debêntures prevê incentivos para títulos emitidos até pelo menos 2030. Contudo, a pressão fiscal levou a equipe econômica a propor, no ano passado, a cobrança de IR sobre os rendimentos desses papéis e de outros isentos, como as letras de crédito do setor imobiliário e do agronegócio. A medida provisória não foi aprovada pelo Congresso e caducou após resistência de diferentes setores, incluindo ministérios da área de infraestrutura.
Após reportagem do jornal O Globo apontar que a equipe econômica agora estudava cobrar IOF (Imposto sobre Operações Financeiras) desses títulos, o secretário do Tesouro Nacional, Daniel Leal, negou na última quinta-feira (29) que o governo esteja discutindo uma medida concreta nesse sentido. Entretanto, apontou que a equipe avalia há anos alternativas para reduzir “distorções tributárias” entre instrumentos financeiros, mas que eventuais mudanças dependem de estudos de impacto e de regras de transição.
Defesa dos incentivos
Em entrevista à Agência iNFRA, o ministro dos Transportes, George Santoro, defendeu que as debêntures sejam tratadas de forma diferente dos demais títulos hoje isentos. Segundo ele, o benefício fiscal concedido ao instrumento está diretamente associado à execução de investimentos que ampliam a capacidade produtiva do país, enquanto outras modalidades podem apresentar uma relação menos direta entre o volume negociado e os recursos efetivamente aplicados na economia.
“É uma decisão de política pública se a gente vai continuar incentivando ou não. Se não continuar, diria que realmente teremos menos possibilidade de financiar os projetos”, afirmou Santoro. O ministro está em missão internacional em Londres desde a semana passada para buscar, junto a investidores estrangeiros, novas fontes de financiamento.
A pasta aposta na ampliação do uso das debêntures de infraestrutura, classe diferente do título criada em 2024 mirando investidores institucionais. Esse tipo de aporte, porém, ainda enfrenta desafios para ganhar escala e não substitui as debêntures incentivadas no curto prazo.
A posição é compartilhada pela Abdib (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base), que mantém conversas com o Ministério dos Transportes sobre alternativas para ampliar o financiamento do setor. O presidente executivo da entidade, Venilton Tadini, classificou como “impensável” a retirada do benefício diante do volume de investimentos previsto para os próximos anos. “É absolutamente imperioso que se mantenha esse incentivo fiscal”, afirmou Tadini à Agência iNFRA.
O dirigente disse que a preocupação tem sido discutida com a equipe de Santoro e com representantes do MPor (Ministério de Portos e Aeroportos). Para a entidade, uma eventual tributação das debêntures alcançaria a população também por aumento de preços. “Ao fim e ao cabo, estaria reduzindo o número de investidores, aumentando até custos de serviço público […] vai ficar mais caro o pedágio, vai ficar mais cara a conta de luz, vai ficar mais cara a conta de água e esgoto.”
Novas fontes
Apesar de reconhecer os desafios, Santoro rejeita a ideia de que exista uma lacuna de recursos que impeça o financiamento da carteira brasileira. Na avaliação dele, o principal problema está no custo do dinheiro disponível, e não necessariamente na sua quantidade. “O que temos é dinheiro mais caro ou mais barato”, afirmou. Segundo o ministro, uma maior participação internacional, somada aos instrumentos já estabelecidos, aumentaria a concorrência com os bancos e investidores brasileiros, contribuindo para reduzir as taxas cobradas nas operações de longo prazo.
A Abdib concorda que o Brasil dispõe atualmente de uma estrutura de financiamento mais diversificada do que em ciclos anteriores de investimento. Tadini destacou o retorno do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) a uma atuação mais intensa no fomento, a consolidação das debêntures incentivadas, a presença crescente de fundos internacionais e a criação de mecanismos de mitigação cambial. Entre eles está o EcoInvest Brasil, voltado à mobilização de capital para investimentos sustentáveis, além da possibilidade de emissão de títulos com cláusulas de correção cambial.
O diretor de Planejamento e Economia da Abdib, Roberto Guimarães, aprofundou-se na explicação sobre a importância de combinar diferentes fontes. “Nenhum projeto é totalmente financiado com recursos próprios ou apenas alavancado com financiamento. É um mix. Uma parte de aporte do dono do projeto, que a gente chama de equity, e a outra parte alavancada no mercado, seja com debênture ou outro instrumento.”
Desafios das debêntures de infraestrutura
Uma das alternativas tidas como já disponíveis são as debêntures de infraestrutura, criadas pela legislação de 2024 para ampliar a participação de investidores institucionais, como fundos de pensão e seguradoras. Diferentemente das debêntures incentivadas tradicionais, cujo benefício tributário está no investidor pessoa física, o novo instrumento oferece vantagens fiscais ao emissor, o que permite contemplar também empresas estrangeiras.
Segundo Tadini, esse mercado reúne aproximadamente R$ 3 trilhões em recursos, mas enfrenta obstáculos para direcionar uma parcela relevante às concessões. Um deles é regulatório. Guimarães explicou que as regras aplicáveis às entidades abertas de previdência complementar ainda fazem referência às debêntures incentivadas tradicionais e precisam ser atualizadas para contemplar expressamente os novos títulos de infraestrutura. Nas entidades fechadas, segundo ele, já existe a possibilidade de aplicação nas duas modalidades.
A adequação das normas, contudo, não será suficiente para garantir a expansão das emissões. Guimarães explicou que o incentivo fiscal das novas debêntures depende da existência de lucro tributável na empresa emissora. Isso limita sua utilização por concessionárias recém-constituídas, que normalmente passam os primeiros anos executando investimentos elevados e ainda não apresentam resultados positivos. “Não adianta uma concessão nova que não tem lucro emitir um papel desse”, afirmou.
Outro obstáculo é a concorrência com os títulos públicos. Na avaliação da Abdib, enquanto o Tesouro oferecer remunerações elevadas, investidores institucionais terão menos estímulo para assumir o risco adicional de títulos privados de infraestrutura. A queda dos juros, portanto, é considerada importante para ampliar a atratividade das novas debêntures. Guimarães também ressaltou que a participação de instituições como o BNDES e o Banco Mundial será necessária para sinalizar a qualidade dos projetos, ajudando os fundos a avaliar e mitigar riscos.
Concessões rodoviárias
Chega a cerca de R$ 92 bilhões a necessidade de captações em debêntures incentivadas para financiar projetos já mapeados no setor de infraestrutura. Só em contratos assinados que ainda não foram ao mercado para captar e concessões que emitiram apenas parte do previsto, esse valor é de aproximadamente R$ 56 bilhões. Os cálculos são da ABCR (Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias). Ainda entram na conta total os leilões com edital já publicado até dezembro deste ano e a carteira do Ministério dos Transportes para 2027, que soma onze projetos.
“Esses contratos foram precificados com o incentivo em vigor, e a matriz de riscos não oferece cobertura para o aumento do custo de financiamento”, afirmou a ABCR em nota, destacando que as debêntures incentivadas são hoje uma das bases do que classificou como “maior ciclo de investimentos da história das concessões rodoviárias”.
Segundo a entidade, o setor captou R$ 68,6 bilhões com o instrumento, cerca de 40% de tudo o que foi contratado em obras nos leilões federais do período, segundo dados da Anbima e do Ministério dos Transportes. “Alterar sua tributação não é ajuste marginal: atinge diretamente o financiamento das obras”, disse a associação.
Sem o instrumento, o setor precisaria captar a juros mais altos no mercado, e o BNDES precisaria ampliar entre 50% e 80% um crédito ao setor que já é recorde. “O resultado provável é menos competição nos leilões, pedágios mais altos e obras mais lentas”, disse a ABCR.
A entidade ainda afirmou que reconhece a legitimidade da preocupação com as contas públicas, mas que, justamente por isso, qualquer mudança precisa vir acompanhada de uma regra de transição clara, “que preserve os contratos em curso e a confiança de quem investe na infraestrutura do país”.
Ferrovias
No caso do setor ferroviário, a necessidade de fontes diversificadas de financiamento se mostra ainda maior. Os 18 projetos ferroviários exigem investimentos elevados e enfrentam prazos mais longos de retorno, especialmente durante a construção e até a consolidação da demanda por transporte de cargas.
Para Venilton Tadini, da Abdib, a viabilização desses empreendimentos dependerá também da participação financeira do poder público, já que o capital privado precisa de rentabilidade compatível com os riscos assumidos. Entram nesta estrutura os investimentos cruzados, que direcionam recursos de contratos existentes para novos projetos, e a vinculação de valores obtidos em renegociações com concessionárias. Esse modelo depende da validação do TCU (Tribunal de Contas da União) às contas vinculadas.
A Abdib também aponta o potencial do Fundo de Desenvolvimento Regional e do Fundo Clima, que passou a financiar material rodante ferroviário. Ainda que todos esses instrumentos se efetivem, a entidade considera indispensável assegurar recursos do Orçamento da União para complementar os investimentos privados e viabilizar os primeiros leilões. Nesse sentido, seus representantes têm cumprido agenda constante com objetivo de sensibilizar parlamentares federais, que são os responsáveis pelo desenho final do orçamento.
