Adalberto Santos de Vasconcelos*
A fiscalização das desestatizações pelo TCU (Tribunal de Contas da União) é tema de diversos artigos e livros, em que são usualmente abordados os pressupostos, as motivações e as consequências de diversas deliberações da Corte de Contas sobre os processos de desestatizações e sobre a atuação dos entes reguladores. Existe, no entanto, uma sequência de fatos e atos internos ao Tribunal, ocorridos ao longo dos últimos 35 anos, que o prepararam para o referido acompanhamento que, apesar de serem públicos, não foram objetos de publicações, portanto, desconhecidos pela sociedade. Pretendo, neste artigo, trazer as principais ações adotadas pelo Tribunal, vivenciadas por mim ao longo da minha carreira como auditor federal de controle externo, que demonstram a proatividade do TCU em se preparar para o acompanhamento desses importantes processos que transformaram a forma de provimento de infraestrutura no país.
Nesse período de 35 anos de acompanhamento do PND (Programa Nacional de Desestatização), o Tribunal não só buscou se aperfeiçoar para melhor cumprir sua missão, mas também induziu o aprimoramento da Administração Pública, seja por meio de medidas determinadas ou recomendadas pelo Plenário da Corte, seja por meio de sua função pedagógica. Essa busca incessante do aprimoramento e da proatividade da atuação do controle externo, com o fito de aperfeiçoar seu propósito, sempre fez parte da cultura do TCU.
Para melhor clareza de como o Tribunal se estruturou e capacitou seu corpo técnico ao longo desses anos para o acompanhamento das desestatizações, o presente artigo está segmentado em períodos. Vale destacar, no entanto, que não há hiato de descontinuidade no aprimoramento do controle externo, seja na estrutura de fiscalização, seja no aprimoramento do corpo técnico. Houve, sem dúvida, continuidade administrativa nas diversas gestões da Corte de Contas, como se verá adiante.
Período de 1990 a 1994: Criação do PND e o início do acompanhamento das privatizações pelo TCU, com a criação do Grupo de Privatização.
A década de 1990, no que se refere à infraestrutura, foi marcada pelas privatizações de empresas estatais e pelas concessões de serviços públicos. O Brasil iniciava a mudança de trajetória de Estado empreendedor para Estado regulador. A Lei 8.031, de 12 de abril de 1990, posteriormente revogada pela Lei 9.491, de 9 de setembro de 1997, criou o PND. Vale destacar que aquela lei inaugural do referido Programa de 1990 não contemplou a concessão de serviços públicos como modalidade operacional de desestatização, o que veio a ocorrer quando da edição da Lei 9.491/1997 (art. 4º), apesar de essa modalidade ter sido contemplada inicialmente na Medida Provisória 1.481 (reeditada várias vezes).
Portanto, inicialmente o citado Programa começou pelas privatizações de empresas estatais, sendo a primeira a Usiminas (1991), empresa do setor siderúrgico nacional. No período de 1990 a 1992 foram incluídas 68 empresas no PND, das quais 18 empresas dos setores de siderurgia, fertilizantes e petroquímica foram desestatizadas, rendendo cerca de US$ 4 bilhões para o Tesouro, incluindo pagamentos por meio de títulos da dívida pública ou “moedas podres”. Dada a importância dessas privatizações, o TCU, por meio da Decisão Plenária s/nº de 28 de maio de 1991, em resposta à representação formulada pela então 8ª Inspetoria Geral de Controle Externo – ou seja, provocado internamente – decidiu acerca da forma de acompanhamento do PND. Portanto, o Tribunal acompanhou o referido Programa desde o seu nascedouro, já por meio de estágios de fiscalização.
À época, a estruturação das privatizações cabia ao BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), gestor do FND (Fundo Nacional de Desestatização), e a fiscalização do PND foi atribuída ao TCU, nos termos do inciso XIII do art. 18 da Lei 8.031/1990. Ao analisar o processo de privatização da Companhia Eletromecânica – CELMA, o Tribunal, por meio da Decisão 206/1992-Plenário, proferida nos autos do TC 575.589/1991-4, determinou ao referido banco, na qualidade de gestor do FND, que enviasse nas privatizações posteriores toda a documentação relativa a cada fase do processo de desestatização, conforme disposto no art. 21, inciso XIII (“preparar a documentação de cada processo de alienação, para apreciação pelo Tribunal de Contas da União”), da Lei do PND.
Os aprendizados decorrentes dos primeiros acompanhamentos, por parte do TCU, das desestatizações foram materializados no âmbito do Processo TC 014.485/1992-3, que tratou de requerimento formulado pelo Senado Federal e pela CPMI (Comissão Parlamentar Mista de Inquérito) das privatizações. Além do aprimoramento dos documentos e da sistematização de cada estágio de acompanhamento, a Decisão 306/1993-Plenário criou um grupo de trabalho dedicado exclusivamente ao acompanhamento do PND, o denominado Grupo de Privatização, posteriormente, vinculado à então 9ª Secex (9ª Secretaria de Controle Externo), unidade técnica responsável pelo acompanhamento das empresas estatais. Foi lá em que iniciei minha trajetória na Corte de Contas em julho de 1996.
O período de 1993 a 1994 foi marcado pela conclusão da desestatização do setor siderúrgico e pela ênfase no uso de moeda corrente, sem, contudo, diminuir a importância das chamadas “moedas podres”. Nesses dois anos foram privatizadas quinze empresas, além de diversas participações minoritárias, dentre elas a Cosipa (Companhia Siderúrgica Paulista) (Decisão TCU 355/1993-Plenário, TC 014.183/1992-7) e a Açominas (Decisão TCU 409/1993-Plenário, TC 022.557/1992-0). Entretanto, nesse período deve ser destacada a Decisão TCU 400/1994, prolatada nos autos do TC 008.335/1994-0.
No aludido decisum, ao atender solicitação da CPI, o TCU realizou Levantamento de Auditoria sobre o PND, concluindo pela necessidade de reformulação dos rumos do Programa, propondo, assim, diversas contribuições e aperfeiçoamentos, tais como: propiciar maior pulverização na venda das ações das empresas; estabelecer cronogramas para alienação de ações em mais de uma etapa, a fim de evitar aviltamento de preços; restringir, por um certo período após a privatização, as transferências de controle acionário e a venda de ações reservadas aos trabalhadores; impedir a formação de oligopólios ou monopólios; restringir, pelo menos enquanto o Estado Brasileiro estiver enfrentando séria crise fiscal, a participação das chamadas “moedas podres” nos processos de privatização; no caso específico de serviços públicos, a manutenção de modalidades de serviços de cunho essencialmente social ainda que não sejam rentáveis; e vincular os recursos arrecadados a finalidades específicas, tais como investimentos em saúde, educação, infraestrutura ou desenvolvimento tecnológico, por exemplo.
Período de 1995 a 1998: O acompanhamento das concessões de serviços públicos de rodovias, ferrovias, energia elétrica e telecomunicações e as primeiras Instruções Normativas do TCU.
No biênio 1995/1996, ocorreram dois fatos importantes: (i) a criação do CND (Conselho Nacional de Desestatização), hoje substituído pelo CPPI (Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos), em substituição à então Comissão Diretora; e (ii) a ampliação do PND com a inclusão das concessões de serviços públicos. Ademais, pode-se citar o apoio do governo federal às privatizações estaduais e a inclusão da CVRD (Companhia Vale do Rio Doce) no âmbito do PND. Ao todo, no referido biênio foram desestatizadas 19 empresas.
O Programa crescia em números de ativos e na diversificação das modalidades operacionais de desestatização, com a inclusão das concessões de serviços públicos e com os arrendamentos portuários. O Tribunal, de forma proativa, não hesitou em se preparar para os novos desafios que estavam por vir, como se verá adiante.
Os primeiros trabalhos de acompanhamento de outorga de concessões de serviços públicos versaram sobre a desestatização de rodovias federais. Foi por meio de decisões isoladas, exaradas pelo Plenário do TCU, que se iniciou a formação da jurisprudência acerca desse tema. Destaque-se a Decisão 141/1993-Plenário, prolatada no âmbito do TC 006.098/1993-2, em que foi aprovado o acompanhamento, pelo Tribunal, de todos os procedimentos atinentes à outorga de concessão para exploração da Ponte Rio-Niterói, notadamente no que se refere à viabilidade técnica e econômica da delegação, ao processo licitatório em si e aos aspectos da minuta contratual.
Era preciso, no entanto, dada a relevância do tema e de outras privatizações a serem realizadas pelo governo federal, desenvolver metodologia e norma para dar transparência, tecnicidade, uniformidade e previsibilidade da atuação do Tribunal nesses importantes processos. Assim, foram editadas as INs (Instruções Normativas) TCU 7, de 29 de novembro de 1994, para fiscalização dos processos de privatizações de empresas incluídas no PND, e 10, de 22 de novembro de 1995, para fiscalização das concessões, permissões e autorizações de serviços públicos no âmbito da Administração Pública Federal. Com esses normativos, o TCU se posicionou na vanguarda da fiscalização das concessões de serviços públicos e induziu o Poder Concedente a organizar e estruturar os processos de contratação dessas parcerias ao discriminar os ritos e documentos a serem encaminhados à Corte de Contas por meio de estágios de fiscalização. Ressalte-se que, nesse momento, ainda não haviam sido criadas as agências reguladoras federais.
Assim, a 1ª Etapa do Procrofe (Programa de Concessões de Rodovias Federais) foi fiscalizada com base na IN TCU 10/1995. Foram concedidos os seguintes trechos rodoviários: Ponte Rio-Niterói, Rodovia Nova Dutra (BR-116), Rodovia Rio-Juiz de Fora (BR-040), Trecho Além Paraíba-Teresópolis-Entroncamento BR-040 (BE-116/RJ) e Freeway Osório-Porto Alegre (BR-290/RS).
Em 1995, na “onda” da reforma administrativa, ocorreu a desestatização do setor elétrico brasileiro, iniciada com a privatização de Escelsa, Coelce, CPFL e parte da Eletropaulo. Ademais, deve-se destacar a quebra do monopólio do sistema de telecomunicações, por meio da Emenda Constitucional 08/1995, permitindo a exploração, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, dos serviços de telecomunicações (inciso XI do art. 21 da CF/1988) e a quebra do monopólio do petróleo, por meio da Emenda Constitucional 09/1995.
Em 1996, ocorreu a maior parte da desestatização das malhas da RFFSA (Rede Ferroviária Federal S.A.), as quais foram acompanhadas de forma concomitante pelo Tribunal.
O ano de 1997 foi marcado por uma nova dimensão que as desestatizações ganharam no Brasil. Intensificaram-se as privatizações no âmbito estadual, em sua maioria, com apoio do BNDES. Além da privatização da CVRD, ocorrida em 6 de maio de 1997, foram vendidas a Cerj (Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro), a CEG (Companhia Estadual de Gás do Rio de Janeiro), a Riogás S/A e a Coelba (Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia), dentre outras. Em âmbito federal, destacam-se a desestatização da Malha Nordeste, último segmento originário da RFFSA, o arrendamento do terminal de contêineres 1 do Porto de Santos e a primeira privatização de uma instituição financeira no âmbito do PND, o Banco Meridional do Brasil S.A.
No ano de 1998, ocorreram sete desestatizações no âmbito do aludido Programa: três berços de Capuaba, na Codesa (Companhia Docas do Espírito Santo); Terminal de Paul, também na Codesa; Tecon 1, na CDRJ (Companhia Docas do Rio de Janeiro); Gerasul (Centrais Geradoras do Sul do Brasil); e Malha Paulista, ex-Ferrovia Paulista S/A – FEPASA, que foi federalizada para posterior concessão. No entanto, a desestatização mais importante desse ano ocorreu fora do PND, a privatização do setor de telecomunicações. A par disso, o TCU realizou o acompanhamento da desestatização das Empresas Federais de Telecomunicações (Holding Telebrás S.A.) por meio do processo TC 002.024/1998-5, seguindo o rito previsto na IN TCU 07/1994. Vale registrar que, até então, a privatização do mencionado setor gerou recursos arrecadados, pelo governo, próximos aos alcançados com todas as privatizações de todas as empresas desestatizadas no âmbito do PND, ou seja, US$ 28,682 bilhões, à época.
Com o avançar de desestatizações mais complexas, que envolviam a privatização ou alienação de ativos concomitantemente com a outorga de concessão de serviços públicos – como nos casos da Light, Escelsa, CVRD e RFFSA –, o Tribunal entendeu por aprimorar suas normas de acompanhamento. Assim, as citadas IN TCU 7/1994 (privatização) e IN TCU 10/1995 (concessão) foram revogadas e adveio a IN TCU 27/1998. Veja-se, portanto, mais uma ação que vem demonstrar a busca incansável do Tribunal para aperfeiçoar sua forma de atuação em prol do interesse público.
Período de 1999 a 2002: A criação da Secretaria da Fiscalização de Desestatização – Sefid
A partir de 1998, as privatizações começaram a diminuir e as concessões iniciaram sua trajetória crescente. Recordo que foi numa conversa com o ministro Humberto Souto, quando despachava um processo de desestatização já tarde da noite, que fui questionado acerca de novos aprimoramentos relativos ao acompanhamento das privatizações pelo TCU.
Em vista das mudanças experimentadas pelo Estado brasileiro nos últimos anos, manifestei que seria mais apropriado o aprimoramento do Tribunal no acompanhamento das concessões de serviços públicos, tendo em vista que vislumbrava o seu crescimento exponencial, nos anos vindouros, dessa forma de desestatização. De pronto, o ministro me encomendou estudo nesse sentido. Levei o tema à coordenadora do Grupo de Privatização e ao secretário da 9ª Secex, os quais entenderam que o referido estudo deveria ser feito por mim e entregue diretamente ao ministro Humberto Souto.
A proposta, elaborada conjuntamente com o auditor Maurício de Albuquerque Wanderley – amigo desde o primeiro dia de trabalho, quando fomos lotados no Grupo de Privatização – previa a transformação da então 9ª Secex em uma unidade técnica especializada no acompanhamento das privatizações e concessões de serviços públicos, além do controle das agências reguladoras.
Após um período de transição, em que a referida unidade técnica contou com duas diretorias dedicadas ao acompanhamento das privatizações e das concessões de serviços públicos (Diretoria de Transporte e Diretoria de Energia e Telecomunicações), e frutíferas discussões entre os ministros da Corte de Contas, em janeiro do ano 2000, nasceu a Secretaria de Fiscalização de Desestatização – Sefid. O TCU, assim, consolidou capacidade normativa (IN TCU 27/98) e organizacional (Sefid) para a importante atribuição e missão de acompanhamento das desestatizações levadas a cabo pelo governo federal.
Vale destacar que, ainda, no ano 2000, diante da ausência de ente regulador setorial, da falta de documentos e procedimentos utilizados para aferir o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de rodovias federais em andamento e do grande número de concessões que o governo federal almejava licitar, foi criado, no TCU, o Projeto de Acompanhamento das Concessões de Rodovias Federais. Nesse Projeto, foram desenvolvidos, em estrita parceria com as concessionárias de rodovias federais, os fluxos de caixa de cada concessão, posteriormente cedidos oficialmente à ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), quando instaurada. Vale destacar que o DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem), autarquia responsável pela fiscalização das concessões de rodovias federais concedidas à época, não tinha os referidos documentos econômico-financeiros.
Outra ação tempestiva do Tribunal diz respeito à edição da IN TCU 43/2002, a qual estabelecia o controle concomitante dos procedimentos adotados pela ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) nas revisões tarifárias periódicas das concessões de distribuição de energia elétrica.
Período de 2003 a 2007: O Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo da Regulação de Serviços Públicos Concedidos
Era preciso, contudo, antecipar-se aos novos desafios cada vez mais complexos, capacitando seu corpo técnico e buscando aprimorar o seu modelo de controle das desestatizações, sobretudo diante do surgimento dos entes reguladores. O próximo passo foi a discussão, a partir de 2003, e a criação, em 2004, do Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo da Regulação de Serviços Públicos Concedidos, financiado pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e apoiado tecnicamente pela FGV (Fundação Getulio Vargas).
O aludido Projeto teve por objetivo criar, no âmbito do TCU, as competências profissionais e a infraestrutura técnica necessárias para adoção de eficiente e efetiva sistemática de fiscalização dos aspectos e das fases – agora, sobretudo, relativa à execução contratual – de processos de delegação de serviços públicos com foco no controle externo do poder regulador, privilegiando a fiscalização de “segunda ordem”, conforme apregoado pelo ministro Benjamin Zymler.
Os componentes do Projeto foram: (i) desenvolver métodos e técnicas de controle e positivá-las para permitir replicações e uniformização de análises; (ii) aquisição de conhecimento em regulação por meio de treinamentos específicos, contratação de especialistas e de realização de cursos de pós-graduação em Regulação de Serviços Públicos Concedidos; (iii) estruturação de organização, gestão e planejamento da atividades do controle relativas ao acompanhamento das desestatizações; e (iv) incremento do diálogo público, notadamente aproximando-se dos entes reguladores federais. A definição desses componentes contou com a intensa participação do auditor Marcelo Barros Gomes, que havia recém-concluído o mestrado em Administração Pública pela London School of Economics, na Inglaterra.
O Projeto não somente aperfeiçoou a forma de acompanhamento do Tribunal concernente às concessões de serviços públicos, mas também contribuiu fortemente para a melhor estruturação das agências reguladoras naquela fase inicial. Deve ser destacado que o TCU, com o objetivo de aprimorar a interação com os entes reguladores, adotou política de disponibilizar vagas para servidores das agências reguladoras em cursos, in company, de pós-graduação na área de regulação de serviços públicos.
Outra ação importante foi o mapeamento dos macroprocessos dos entes reguladores federais, que teve por objetivo aprimorar o conhecimento e melhor orientar as ações de acompanhamento e controle da regulação por parte do Tribunal, bem como fornecer insumos, dados e informações para cada ente regulador dar o melhor encaminhamento a fragilidades ou pontos de aperfeiçoamentos identificados. Não se fez determinações nessa ação, pois ocorreu de forma colaborativa.
Foram mapeados os macroprocessos e processos organizacionais finalísticos de oito entes reguladores jurisdicionados à Sefid, a saber: ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações); ANEEL; ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis); ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários); ANTT; ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos); SCE/MC (Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica) e a SSPO/MC (Subsecretaria de Serviços Postais do Ministério das Comunicações). Os macroprocessos abordados foram: Fiscalização Técnica; Fiscalização Econômico-Financeira; Regulação Técnica; Regulação Econômico-Financeira; Outorga; e Relação com Sociedade.
Para cada macroprocesso, mediante a realização de oficinas de trabalho com os técnicos das respectivas entidades, da Sefid e da FGV, foram identificados e avaliados os eventos negativos que pudessem de alguma maneira prejudicar o alcance dos objetivos do ente regulador, baseados em seus deveres e em suas obrigações constantes de registros legais (estatutos, leis e regimentos). Os objetos de controle avaliados foram: modicidade tarifária; qualidade dos serviços prestados; continuidade; expansão e universalização; atendimento comercial e cortesia; eficiência no uso dos recursos; e segurança da operação. Para a ANP e a ANATEL, foi incluída a competição como objeto de controle.
Destaque-se, a título exemplificativo, que o macroprocesso Regulação Econômico-financeira foi considerado crítico na maior parte dos entes reguladores. Na ANTAQ, surpreendentemente, o referido macroprocesso foi classificado como “ausente”, tendo em vista as percepções dos técnicos da agência que participaram das oficinas de trabalho, ou seja, a ANTAQ, à época, não atuava na regulação econômico-financeira por entender que esse processo não lhe competia. A partir desse diagnóstico, houve conscientização da agência e a estruturação das bases para a regulação econômico-financeira dos seus regulados.
Período de 2007 a 2010: Reconhecimento do trabalho do TCU quanto à fiscalização das concessões e o Projeto Áquila
Essa busca contínua da modernização e do aperfeiçoamento na forma de acompanhamento das desestatizações e as importantes contribuições dadas pelo TCU para o aprimoramento da regulação pátria tiveram reconhecimento nacional e internacional, incluindo, mas não se limitando, à Olacefs (Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores) e à OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico). Internamente, no Tribunal não foi diferente.
Em 2007, ano em que assumi a condução da Sefid, na gestão do ministro Walton Alencar Rodrigues na presidência do Tribunal, tanto a referida unidade técnica quanto seus dirigentes tiveram grande reconhecimento, sendo que dois servidores oriundos dela ocuparam dois dos três cargos mais altos do Tribunal: Secretário Geral da Presidência e Secretário Geral de Controle Externo. No entanto, a busca pelo aperfeiçoamento da atuação do TCU não se restringiu somente à área de desestatização.
O ministro Walton instituiu o Projeto Áquila, apoiado pela Fundação Dom Cabral, que tinha por objetivo o aperfeiçoamento do controle externo com vistas à missão institucional do Tribunal, em que se buscou reflexão acerca da forma de atuação do controle externo para dar efetividade e sustentabilidade às ações do TCU. Os resultados advindos do referido Projeto desencadearam a criação do Grupo de Trabalho Agentes de Mudança, que teve por objetivo, entre outros, estruturar plano de ação a ser implementado paulatinamente, sendo ferramenta de suma importância para o aprimoramento da atuação do Tribunal nos anos seguintes, incluindo a fiscalização do setor de infraestrutura. Nota-se, mais uma vez, a proatividade do Tribunal em se preparar para os desafios vindouros.
Ademais, deve-se destacar que foi em 2007 que surgiram as bases para o desenvolvimento do fluxo de caixa marginal, atualmente utilizado, de forma ampla, para aferição do equilíbrio econômico-financeiro de contratos de parcerias. Assim, a partir de representação da Sefid, foram autuados os autos do TC 026.335/2007-4, que deu origem ao Acórdão TCU 2154/2007-Plenário, que determinou à ANTT que “realize, no prazo de 30 dias, estudos com o objetivo de verificar se as atuais concessões de rodovias federais exploradas pelas concessionárias NovaDutra, Concer, CRT, Ponte Rio-Niterói e Concepa estariam em equilíbrio econômico-financeiro, em razão da rentabilidade contratual – taxa interna de retorno do investimento – TIR” (item 9.2.1) e, “caso se verifique desequilíbrio, adote as providências necessárias a fim de promover o equacionamento dos mencionados contratos de concessão, fixando nova rentabilidade” (item 9.2.2).
Outra ação importante foi o desenvolvimento da sistemática de fiscalização para o acompanhamento da contratação de PPPs (Parcerias Público-Privadas), culminando na edição da IN TCU 52/2007, que serviu de base para muitos tribunais de contas estaduais estruturarem suas normas de fiscalização dessas parcerias.
Período de 2011 a 2012: Duas Secretarias de Fiscalização de Desestatização e quatro Secretarias de Fiscalização de Obras Públicas
Em 2011, o ministro Benjamin Zymler, na presidência do TCU, dado o crescimento e a relevância das concessões de serviços públicos, duplicou a estrutura da Sefid, criando duas secretarias: Sefid 1, para acompanhamento do setor de transportes; e a Sefid 2, para fiscalização dos setores de energia e de telecomunicações.
Ademais, foram expandidas as Secretarias de Fiscalização de Obras Públicas (Secob), passando a Corte de Contas a contar com quatro unidades especializadas, que passaram a dar apoio às Sefids no que se refere à orçamentação dos projetos referenciais de obras constantes dos EVTEAs (Estudos de Viabilidade Técnica Econômico-financeira e Ambiental) das concessões de serviços públicos.
Período de 2013 a 2022: A especialização do TCU e a criação de coordenadorias especializadas
Era preciso avançar mais ainda, não só na área de desestatização, mas também nas outras importantes áreas de fiscalização do Tribunal. Assim, em 2013, sob a presidência do ministro Augusto Nardes, o TCU se modernizou acentuadamente, deixando as secretarias numeradas e com clientelas diversas para criar unidades de fiscalização especializadas.
A reflexão acerca dessa nova estrutura do Tribunal iniciou ainda na gestão do ministro Benjamin Zymler, quando o auditor Cláudio Sarian Altounian, na qualidade de secretário de Planejamento do TCU, juntamente com a equipe do ministro Nardes, então vice-presidente, planejou profunda e importante alteração na estrutura e forma de atuação do Tribunal. Foram criadas unidades especializadas voltadas para educação, cultura e desporto; previdência, trabalho e assistência social; saúde; defesa nacional e segurança pública; administração do Estado; pessoal; tecnologia da informação; aquisição e logística; desenvolvimento econômico; meio ambiente e agricultura; fazenda nacional; e macroavaliação governamental.
A governança interna do Tribunal também mereceu atenção especial com a criação de quatro coordenadorias especializadas, nas quais as secretarias de controle externo do tribunal, incluindo as situadas nas capitais dos estados, estavam vinculadas: Coordenadoria da Área Social, Coordenadoria dos Serviços Essenciais ao Estado, Coordenadoria de Desenvolvimento Nacional e Coordenadoria de Infraestrutura (Coinfra), na qual assumi a titularidade. Assim, ficaram sob minha coordenação as quatro secretarias de obras (Secob), as duas de desestatização (Sefid), as quatro secretarias estaduais da região Sudeste, a secretaria de acompanhamento das empresas estatais sediada na cidade do Rio de Janeiro, além de ações da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016.
Posteriormente, as duas Sefids e as quatro Secobs foram transformadas nas Secretarias de Infraestrutura: SeinfraCom, SeinfraElétrica, SeinfraPortoFerrovia, SeinfraPetróleo, SeinfraRodoviaAviação e SeinfraUrbana.
O Tribunal, buscando atualizar e modernizar sua forma de fiscalização dos processos de desestatização, editou, em 20 de junho de 2018, a IN TCU 81/2018, em substituição às instruções normativas de 27/1998, 46/2004 e 52/2007.
Período de 2023 em diante: A criação da SecexConsenso
Cada presidente contribuiu para o aperfeiçoamento do Tribunal na busca de melhor cumprir sua missão. Foi, no entanto, na gestão do ministro Bruno Dantas que o TCU deu significativo e importante passo para dar encaminhamento técnico e legal, por meio do consensualismo, aos grandes passivos e às controvérsias regulatórias dos contratos de infraestrutura que travavam, há muito tempo, os necessários investimentos para oferecimento de prestação de serviços adequados aos usuários.
O TCU, almejando a concretização do interesse público primário, de forma inovadora e colaborativa com os gestores federais, alicerçado no princípio da eficiência, instalou, no início de 2023, a SecexConsenso (Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos) e editou a Instrução Normativa TCU 91, de 22 de dezembro de 2022, a qual instituiu no âmbito da Corte de Contas “procedimentos de solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal”. Essa medida coaduna-se com as necessidades atuais do país, em que é necessário destravar os gargalos logísticos a fim de propiciar crescimento sustentável e competitivo do Brasil, com efetividade na implementação das políticas públicas e segurança jurídica.
A criação da referida unidade técnica, das normas e dos referenciais utilizados para enfrentar os complexos casos submetidos ao Tribunal foram aprimorados com o avançar dos processos deliberados pelo Plenário da Corte de Contas. Consulta realizada no site do Tribunal, em 13 de maio de 2026, mostra que vinte e seis acordos foram homologados pelo TCU e dois aguardam deliberação do Plenário, após sua conclusão na SecexConsenso.
Deve-se destacar a continuidade e o aperfeiçoamento dessa importante ação na gestão do presidente ministro Vital do Rêgo, que buscou aprimorar o consensualismo no Tribunal. Destaque-se importantes contribuições decorrentes de workshops realizados pela SecexConsenso com atores internos e externos ao TCU, materializadas no âmbito do processo TC 015.828/2024-7, que deu origem à IN TCU 101/2025.
Entre os aprimoramentos, deve ser ressaltada a maior transparência do processo no âmbito da SecexConsenso, a exemplo do disposto nos parágrafos primeiro e segundo do art. 4º, em que o requerimento inicial deverá ser classificado como público e o resumo da solicitação será divulgado em página específica no sítio eletrônico do TCU. Ademais, foi institucionalizada, salvo se justificadamente inviável, a realização de painel ou consulta pública para assegurar a participação e o controle social na resolução da controvérsia nos casos em que o objeto envolver prestação de serviços públicos ou a solução consensual puder afetar direitos de terceiros, agentes econômicos ou usuários (§ 5º do art. 7A).
Veja-se que o processo de consensualismo se encontra em plena construção e carece de aprimoramentos, como qualquer outra medida desenvolvida para buscar soluções para controvérsias complexas e de difícil resolução no âmbito contratual. Nesse sentido, é importante destacar que o Tribunal não tem se furtado a ouvir as partes e os demais interessados na busca de necessários aperfeiçoamentos para que as soluções consensuais possam atingir o interesse público primário, haja vista os notáveis resultados decorrentes dos últimos processos competitivos simplificados.
A par disso, observam-se ainda questionamentos quanto à existência da SecexConsenso. No evento P3C Nacional, realizado no último dia 24 de fevereiro em São Paulo (SP), no painel intitulado “Renegociação de contratos: em que casos faz sentido renegociar em lugar de extinguir o contrato”, o titular dessa unidade técnica, Nicola Khoury, foi assertivo em afirmar que o controle externo, por meio de diálogo interinstitucional, proporcionado no âmbito da referida unidade técnica, busca endereçar problemas complexos de difícil ou impossível solução no âmbito contratual. Segundo o auditor, “o controle pode ter seus normativos aprimorados, alterar a forma ou o modelo de atuação – pois tudo isso é suscetível de evolução –, mas os resultados alcançados por meio do diálogo e da negociação provocados em favor da Administração Pública e dos cidadãos, com alicerce no interesse público primário, reforçam ser as soluções consensuais um caminho sem volta”. Veja-se que não se pode prever quanto tempo a SecexConsenso durará, mas se pode afirmar que o consensualismo veio para ficar.
Ao longo deste artigo, busquei trazer fatos e atos – não narrativas – que demonstram indubitavelmente que o Tribunal, ao longo dos últimos 35 anos, foi órgão comprometido com o aprimoramento da Administração Pública e incansável na busca do aperfeiçoamento de seu corpo técnico e de sua estrutura e governança. Honra-me muito ter trilhado a maior parte da minha vida profissional no TCU, em que aprendi muito com autoridades e colegas altamente qualificados, comprometidos com o interesse público e preparados para ajudar o Tribunal no cumprimento de sua missão institucional. Finalizo afirmando, com plena convicção, que o TCU continuará aperfeiçoando a sua forma de atuação, sua estrutura operacional e seus normativos, bem como ampliando o diálogo com a sociedade e com os jurisdicionados, investindo cada vez mais na capacitação do seu corpo funcional com o objetivo primordial de responder às necessidades da sociedade e do país.
*Adalberto Santos de Vasconcelos é CEO da ASV Infra Partners – Consultoria em Infraestrutura.
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