Amanda Pupo, da Agência iNFRA
Após o governo licitar o primeiro projeto de concessão de canal de acesso portuário no ano passado, de Paranaguá (PR), os próximos leilões poderão considerar um novo formato de seleção de concorrentes que tende a reduzir o poder de mercado das empresas de dragagem nas disputas e nos contratos. A indicação foi dada pelo TCU (Tribunal de Contas da União) nesta terça-feira (19) durante o julgamento do projeto de concessão do canal de acesso do Porto de Itajaí (SC), que foi liberado pela corte com uma série de determinações e recomendações que precisarão ser avaliadas pelo governo antes de o certame ser realizado.Veja o acórdão.
Numa dessas recomendações, o TCU pede que o MPor (Ministério de Portos e Aeroportos) e a ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) revisitem a calibragem dos requisitos de qualificação técnica das empresas que podem participar do certame. Pela minuta enviada à corte, seria necessário que a proponente se enquadrasse como empresa de dragagem ou, se estiver num consórcio, detenha no mínimo 15% de participação.
Mas há preocupação de que esse desenho intensifique alguns riscos na execução do contrato e reduza o universo competitivo do leilão. Para o tribunal, a capacidade técnica dos licitantes não necessariamente precisa ser comprovada pela presença de uma empresa de dragagem no consórcio. O ganho técnico, ponderou o ministro relator Walton Alencar, pode ser igualmente obtido mediante um compromisso contratual firme de que a licitante vai contratar um operador qualificado para executar o serviço de dragagem.
“O que protege o interesse público é que a capacidade técnica e operacional adequada à entrega do serviço de navegabilidade esteja comprovada […] Distinguir o fim do meio é, neste ponto, decisivo. Confundi-los conduz a requisito formalmente rigoroso e substancialmente frágil, que afasta do certame agentes financeiramente robustos – fundos de investimento, investidores institucionais qualificados e entidades de previdência complementar, expressamente admitidos como participantes pela própria minuta de edital – em troca de ganho meramente nominal em capacidade técnica”, apontou o ministro.
Segundo apurou a Agência iNFRA, a tendência é que o governo considere os apontamentos do tribunal e reformule as exigências sobre os licitantes, de forma que não necessariamente os proponentes precisem ser ou estar associados a uma empresa de dragagem. Essa análise, contudo, vai ser precedida de uma avaliação técnica para verificar se existe algum risco ainda não mapeado neste ajuste. Seria uma mudança importante na comparação com o primeiro canal licitado, o do Porto de Paranaguá, em que o edital exigia que o licitante precisava ter a comprovação técnica da operação em dragagem, seja concorrendo sozinha ou em consórcio.
No caso de Paranaguá, a proposta vencedora foi do consórcio Canal Galheta Dragagem, formado pela operadora portuária FTS e pela empresa belga de dragagem Deme. Ainda concorreram a chinesa CHEC Dredging e a empresa brasileira de dragagem DTA.
Paralelo com setor de rodovias
Durante a votação do processo de Itajaí, o relator e outros ministros compararam a possível evolução ao que aconteceu no setor de rodovias. Nas concessões iniciais, quem levou os projetos eram as grandes empreiteiras, perfil que foi mudando com a chegada dos operadores de infraestrutura especializados e fundos de investimentos. “Essa é a mesma virada paradigmática que se descortina para as concessões de canais”, disse Alencar, reforçado pelo ministro Bruno Dantas.
Dantas argumentou que a navegabilidade de um canal de acesso precisa, além de considerar a de dragagem, a de inteligência de dados. “A empresa que vencerá essa licitação, ela precisa sim ter contratos firmes com a empresa de dragagem, ela precisa também introduzir uma variável de inteligência do solo no fundo do canal de acesso para fazer a dragagem quando for necessário. Quando não necessário fazer a sinalização devida, fazer as obras de serviço necessárias”, mencionou o ministro.
“As primeiras concessões de rodovias começaram a ser estruturadas no Brasil, apenas empreiteiras apareciam para concorrer. Por uma razão muito simples, elas consideravam que, diante daquela modelagem que foi apresentada, o essencial era a obra. E por isso, elas, sem qualquer expertise na gestão de uma concessão, se lançaram a participar de leilões, muitas vezes apresentando lances inflados”, lembrou Dantas.
Risco compartilhado
As preocupações levantadas refletem a conclusão da AudPortoFerrovia no processo. Os técnicos pontuaram o risco de licitantes ofertarem lances agressivos no leilão para consagrarem-se vencedores planejando recuperar margens financeiras durante a elaboração do PBI (Plano Básico de Implantação).
A causa raiz deste risco, disse a AudPortoFerrovia, reside na combinação entre a natureza “conceitual” dos estudos de engenharia atuais e a cláusula de compartilhamento de riscos que aloca 70% dos custos excedentes à União e apenas 30% à concessionária.
Essa distribuição foi inclusive alvo de determinação no acórdão do TCU. Isso porque houve uma ampliação significativa do compartilhamento de riscos de engenharia durante a elaboração do projeto. O total submetido ao mecanismo passou de cerca de R$ 87 milhões para aproximadamente R$ 200 milhões, o que equivale a dois terços do Capex.
Inicialmente, ele seria aplicado para a readequação do Molhe Norte, obra estrutural de abrigo marítimo estimada em R$ 63,7 milhões, e para a remoção do casco soçobrado do navio Pallas, cujo investimento é estimado em R$ 22,9 milhões. Posteriormente, entraram na lista a contenção da margem direita, as obras de readequação do canal e os volumes de derrocamento.
Diante disso, o plenário determinou que o MPor e a ANTAQ estabeleçam critérios objetivos para a validação das soluções de engenharia no PBI, exigindo que os aportes da União no regime de risco compartilhado sejam precedidos de estudos técnicos definitivos que comprovem a necessidade e a modicidade dos custos, evitando a transferência de incertezas de planejamento para a fase de execução.
Necessidade
A concessão prevê que no quarto ano do contrato o aprofundamento do canal chegue a 16 metros, viabilizando a operação de embarcações de até 400 metros de comprimento e 14,5 metros de calado.
Os operadores do porto de Itajaí têm cobrado urgência no projeto especialmente devido às condições de navegabilidade da região, que tiveram profundidade reduzida. A situação inclusive suscitou uma autuação da ANTAQ contra a administração do ativo – hoje sob responsabilidade da Codeba (Companhia das Docas da Bahia) – no início do mês. No documento, datado do último dia 6, a agência deu prazo de 30 dias para a gestão apresentar sua defesa no caso.
Mais pedidos de alteração
Um dos motivos que levaram o processo de Itajaí a levar mais tempo para ser avaliado foi a decisão do governo de não colocá-lo novamente em consulta pública após o escopo ter sido alterado – de desestatização do porto para concessão do canal de acesso. A situação fez com que o projeto tivesse uma tramitação agitada no TCU, rendendo uma lista longa de determinações e recomendações de mudanças nas minutas durante o julgamento realizado na terça.
O governo também precisará considerar um melhor alinhamento entre o projeto do canal e do arrendamento definitivo do terminal em Itajaí, hoje operado sob contrato temporário. A corte determinou, por exemplo, uma revisão do EVTEA (Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental) que incorpore cronograma fático-temporal realista para a entrada em operação do ITJ01 – o terminal definitivo – abstendo-se de utilizar projeções de receita baseadas em capacidades operacionais que comprovadamente só estarão disponíveis em anos subsequentes à conclusão das obras do canal.
Em razão do descasamento entre a concessão do canal e o arrendamento definitivo do terminal, o MPor comprometeu-se a incluir na minuta do contrato mecanismo de compartilhamento do risco de capacidade que aloca ao poder concedente a frustração de receita decorrente da insuficiência de capacidade dos terminais do complexo.
