Amanda Pupo, da Agência iNFRA
Investimentos de alto valor ou complexidade a serem incluídos nos contratos regulados pela ARTESP (Agência de Transporte do Estado de São Paulo) terão de ser contratados pelas concessionárias dentro de um procedimento específico, com regras inspiradas no chamado diálogo competitivo. Em entrevista à Agência iNFRA, o diretor-presidente da reguladora, André Isper, afirmou que a norma que irá regulamentar esse processo deve sair em breve. O objetivo é garantir que grandes intervenções não previstas no escopo original dos projetos sejam executadas com a melhor solução de engenharia.
Na modalidade de diálogo competitivo, o futuro contratado é escolhido dentro de um processo que coloca os licitantes para desenvolver de forma ativa alternativa para a projeção e execução da obra.
“É uma inovação profunda, mas não temos receio de inovar e, se precisar de ajustes, nós faremos. Ideia é jogar luz nesse processo, trazer alguma governança, especialmente quando envolve uma parte relacionada, e parar de discutir preço no detalhe do orçamento do projeto executivo”, disse Isper.
O dirigente também contou que ainda neste ano o estado de São Paulo vai editar um decreto para criar um “locus” e dar maior uniformidade às renegociações contratuais. Embora SP já tenha uma tradição neste tipo de discussão, afirmou Isper, a formalização desse ambiente vai trazer “equidade e transparência”, com estabelecimento de premissas para negociação. Os atores serão os mesmos, poder concedente; agência; procuradoria-geral do estado e concessionária. Há possibilidade de processos competitivos estarem previstos para testar no mercado, posteriormente, o interesse de outros operadores pelo ativo repactuado.
Sobre o tratamento que será dado aos efeitos da reforma tributária nos contratos, o diretor-presidente da ARTESP antecipou que a agência vai aplicar reequilíbrios cautelares nas concessões. Depois, será realizado o ajuste pelo real impacto do novo sistema. “Se [esse ajuste pelo impacto real] vai ser mensal, semestral, trimestral, anual, não é uma questão decidida, mas haverá uma norma para isso”, contou.
Confira os principais trechos da entrevista:
Agência iNFRA: A ARTESP propôs uma mudança regulatória sob sua gestão. O que já foi implementado e qual tem sido a percepção sobre os efeitos?
André Isper: Tem dado bons resultados a nossa atuação. Primeiro, uma atuação mais ágil da agência e uma mudança profunda na instituição. Claro que isso tem os seus custos de transação; a gente tem um shift cultural que não é fácil de fazer. Incorporamos setores importantes, como trem, metrô e ônibus metropolitano, com o desafio de incorporar isso enquanto já havia muita história no setor de rodovias e um pouco no setor de aeroportos. Então, basicamente, hoje a agência tem todo o setor de transportes delegados na sua competência de regulação e fiscalização.
O que mudou na estrutura institucional e na governança da agência desde o início do seu mandato?
Primeiro, uma mudança institucional grande na forma de atuação. Antes havia diretorias temáticas e setoriais. Hoje, as superintendências são temáticas e setoriais, com algumas superintendências funcionais matriciais e o conselho diretor. Então, já não tem um diretor que decide tudo sobre o setor. Isso trouxe muita governança, accountability para a agência como um todo, com decisões discutidas e cobradas. Também trouxe agilidade, no sentido de que antes tudo passava por um diretor e eventualmente era chancelado pelo conselho. Hoje, muita coisa fica na superintendência, muita coisa fica na gerência.
Em relação à agenda regulatória, qual foi o nível de cumprimento das metas estabelecidas no ano passado?
Na agenda regulatória, das normas que nós nos propusemos a estudar e implementar, a gente teve um alcance de 85% de cumprimento da agenda inicial no ano passado. Nós lançamos a agenda em abril do ano passado, fizemos a consulta pública e a publicamos, se não me engano, em junho. Até o fim do ano, conseguimos cumprir 85% dos temas.
Quais normas de maior impacto vocês preveem aprovar neste ano?
Uma grande norma que nós temos que finalizar e aprovar este ano é a de inclusão de investimentos nos contratos. As concessões são contratos longos e o serviço naturalmente é mutável, então você não antevê tudo o que vai ser necessário. É importante essa plasticidade de inclusão e exclusão de escopos contratuais. Hoje, nós temos o regramento contratual e a ARTESP tem normas mais da parte econômico-financeira de como fazer a inclusão via caixa marginal. Mas a nossa ideia é trazer uma nova governança para a inclusão de investimentos, segregando algumas categorias. Primeiro, os investimentos emergenciais, para os quais já fizemos uma norma para realizá-los apenas com projeto funcional. Mas sentimos a necessidade de trazer uma nova governança para inclusão de todos os tipos de investimentos. A nossa proposta é uma norma conjunta entre a agência e o poder concedente para dar estabilidade e clareza de papéis. Teremos um processo de inclusão de investimentos emergenciais, um processo de inclusão ordinário e um procedimento de inclusão de investimentos altamente complexos.
Como funcionará esse procedimento para investimentos altamente complexos e qual é o perfil desses projetos?
Estamos falando de investimentos de R$ 1,5 bilhão para cima, ou que, pela sua natureza e complexidade (como obras em túnel ou soluções complexas de engenharia), tenham esse procedimento especial. Ele é muito inspirado no mecanismo de diálogo competitivo dos benchmarks internacionais. Para esses investimentos complexos, que envolvem soluções de engenharia, há uma preocupação de o estado contratar a melhor solução e o melhor preço, o que traz vantajosidade para a decisão pública e segurança para o setor privado. A responsabilidade é dela [na contratação]. Na primeira minuta, na minha visão, havia algumas responsabilidades compartilhadas e muita interferência da agência reguladora dentro do processo, isso estamos ajustando para a versão final. A ideia é que seja um processo privado de contratação, mas com uma governança muito clara, especialmente quando há uma parte relacionada.
Qual é o principal objetivo ao trazer esse novo formato de contratação para grandes obras?
A intenção é trazer mais transparência e, principalmente, a melhor solução de engenharia. Essa premissa não se aplica a obras de pequeno porte ou que não sejam complexas. Esse procedimento envolve trazer as construtoras na fase de projeto, ainda na parte conceitual, para contribuírem com o projeto de engenharia que será implementado, inclusive com a possibilidade de essas empresas serem remuneradas durante o processo e apresentarem seu preço associado à sua solução. É uma inovação profunda, mas não temos receio de inovar e, eventualmente se precisar de ajustes, nós faremos. Ideia é jogar luz nesse processo de contratação […], trazer alguma governança, especialmente quando envolve uma parte relacionada, e parar de discutir preço no detalhe do orçamento do projeto executivo.
Como essa abordagem pode evitar problemas futuros na execução dos contratos?
Se aplicássemos o diálogo competitivo como procedimento de licitação de novos ativos, não teríamos de 70% a 80% dos problemas que temos nos contratos em execução para obras complexas, porque a solução de engenharia seria dada obrigatoriamente pelo licitante na entrada. Fazer isso antes permite entrar com um contrato melhor e com a solução já definida. É importante destacar que estamos falando de escopos extracontratuais. A inclusão é um acordo de vontades. Para esse perfil, o estado vai pedir que o processo seja feito dessa forma para que o acordo saia.
Recentemente, a procuradora-geral do estado, Inês Coimbra, mencionou a intenção de institucionalizar um ambiente de consensualismo em São Paulo. Como a ARTESP participa disso?
Renegociação de contrato não é novidade em São Paulo. O estado já fez algumas renegociações importantes, especialmente via M&A. Tivemos a Linha 6 do metrô, por exemplo. A empresa tinha problemas corporativos, de cronograma e de financiamento. Conseguimos fazer a transferência da concessão com mudança de cronograma e negociação. E não foi nem um M&A nesse caso – que aconteceu muito em rodovias. Foi uma negociação de muito sucesso; a obra está em vias de ser entregue parcialmente este ano e a linha completa no ano que vem. É a maior obra de infraestrutura da América Latina em execução hoje.
O que está sendo discutido para o atual momento no consensualismo?
É a formalização desse ambiente por meio de um decreto. Nós participamos da elaboração desse texto, que deve ser publicado em algum momento deste ano. Basicamente, ele dá o locus e uma uniformidade de tratamento para as negociações futuras. Isso traz equidade, transparência e envolve todos os atores: poder concedente, agência reguladora, Procuradoria-Geral do Estado e a concessionária. É um locus que vai envolver algumas premissas de negociação. Esse framework trará mais estabilidade para as negociações que, de resto, já acontecem (como os acordos feitos em 2020 e 2021 com Ecovias, Arteris, Motiva, Rota das Bandeiras, etc.). Teremos um locus com governança para fazer acordos de interesse do estado e do setor.
O processo competitivo pós-acordo, como ocorre no âmbito federal, será adotado em São Paulo?
O processo competitivo é algo que pode acontecer. Eu não tenho ainda como cravar como vai ser nossa versão definitiva da norma. Mas posso dizer com certeza que haverá processos competitivos porque para alguns casos faz sentido haver.
Como a ARTESP está se preparando para tratar os impactos da reforma tributária nos contratos de concessão?
Eu me preocupei com isso há um ano, quando inauguramos essa discussão, por ser uma consequência na receita que afeta o fluxo das concessionárias. O que já temos estabelecido dentro do grupo de trabalho com o poder concedente é que, assim que entrar em vigor a reforma tributária, temos um estudo do impacto dentro das concessões por perfil e daremos um reequilíbrio cautelar. Quando começar o efeito, já teremos a cautela aplicada. Depois, faremos o ajuste pelo real impacto da reforma. Se vai ser mensal, semestral, trimestral, anual, não é uma questão decidida, mas haverá uma norma para isso. O ajuste vai utilizar dados contábeis e notas fiscais das concessionárias, além de dados históricos. A diferença entre o cautelar (a maior ou a menor) e o real será compensada anualmente dentro da consolidação do saldo regulador.
Esse ajuste anual será necessário para além do período de transição da reforma?
Para os contratos que estão sendo modelados agora, aí não teremos problema. Para os contratos celebrados anteriormente (especialmente os mais antigos), esse ajuste terá que ocorrer enquanto estiverem vigentes, a não ser que se chegue a um acordo de quitação total projetada quando houver dados suficientes. Isso é uma questão a ser decidida com base no custo regulatório de fazer esse ajuste anual. Mas a reforma tributária em si não me impressiona muito; acho que é relativamente simples de mitigar o problema de impacto no caixa através de uma metodologia de recalque de quanto foi pago vis-à-vis o que era devido.
O impacto tarifário decorrente da reforma tributária preocupa a agência, considerando que contratos em fases diferentes (obras intensivas vs. operação madura) sentirão efeitos distintos na tarifa?
A política tarifária não é uma atribuição da ARTESP. O que nós fazemos é dar opções para o poder concedente decidir como quer tratar o efeito econômico-financeiro dentro dos contratos. Ele pode fazer ajuste de prazo do contrato, reajuste na tarifa, se fizer sentido do ponto de vista da política tarifária, ou outros meios, como aporte direto. Nós apresentamos o cardápio de opções e fazemos as contas. Hoje, inclusive, consultamos primeiro a secretaria sobre a forma preferencial antes de fechar o processo. Se em algum caso o reequilíbrio na tarifa puder gerar problemas, não tenho dúvida de que o governo poderá tomar a decisão de não implementar dessa forma. É algo que conseguimos resolver dentro da sistemática existente.
E como está a acomodação do free flow em São Paulo depois dos ajustes que precisaram ser feitos?
Foi um momento muito desafiador por ser uma grande novidade no Brasil. Recentemente, houve uma decisão federal que suspendeu a aplicação de multas para dar um prazo de “cura”, o que pode gerar algum impacto em termos de fluxo de pagamento. Foi natural o barulho que enfrentamos, aprendemos muito no processo, mas para o futuro imagino que isso vai se assentar porque as vantagens do sistema são muito evidentes. A população vai entender porque o sistema fica mais fluido, a operação melhora e a tarifa fica mais justa. Em nenhum contrato de São Paulo houve aumento de tarifa com o free flow; pelo contrário, as tarifas quilométricas caíram em média de 20% a 30%. O que aconteceu foi o aumento da base de pagantes. Ninguém gosta de pagar pedágio, mas a população de São Paulo compreende que temos as melhores rodovias do Brasil porque aqui se paga pedágio de fato e o serviço é entregue, ao contrário de outros lugares onde se paga por rodovias ruins. No âmbito federal também desejo muito sucesso. O que me preocupa é que houve muita fake news, inclusive por parte de políticos e gestores públicos, o que nos impressionou bastante. Mentiras como a de que o valor das multas [pelo não pagamento do pedágio] vai para a concessionária. Isso é mentira. Em São Paulo, o colchão de inadimplência é trabalhado com recursos dessas multas, que são recursos públicos (conta escrow), e nenhuma multa vai para a concessionária.
