Amanda Pupo e Beatriz Kawai, da Agência iNFRA
Seis anos após a sanção do marco legal do saneamento, sancionado em 15 de julho de 2020, a participação da iniciativa privada no setor chegou a praticamente metade dos municípios brasileiros, contra 7% de quando a lei foi aprovada. O número superou a expectativa do próprio mercado, disse em entrevista à Agência iNFRA a diretora-presidente da Abcon (Associação Brasileira das Empresas de Saneamento), Christianne Dias Ferreira, para quem o dado reflete o acerto da legislação.
São 2.720 (48,8%) cidades com atuação de empresas privadas, cuja entrada no segmento foi facilitada pelo marco legal a partir do entendimento de que a gestão pública – até então predominante – não teria estofo financeiro para universalizar os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário até 2033, como prevê a lei. Com grandes regiões mais relevantes concedidas, o mercado continua na expectativa de novos certames, mas sob outro cenário.
Os projetos agora devem se concentrar mais em PPPs (Parcerias Público-Privadas) e concessões parciais, voltados a regiões menores. “Porque está tudo praticamente contratualizado. Temos 85% dos municípios brasileiros com as metas de universalização contratadas”, comentou Dias, que reconhece também um novo contexto para as disputas, com as empresas mais seletivas para concorrer por novos ativos.
Na avaliação da executiva, que já foi diretora-presidente da ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico), alguns fatores explicam esse novo momento: a complexidade do arranjo das PPPs, a taxa de juros que permanece muito alta e a necessidade de as modelagens passarem por aprimoramentos. “Estamos num momento de todos pararem e verem o que pode ser aprimorado. E isso é curva de aprendizado. Hoje já vemos matrizes de risco muito mais robustas e a preocupação com mudanças climáticas”, disse.
Segundo a Abcon, da entrada em vigor do marco legal até junho, foram feitos 70 leilões de concessões e PPPs, com mais de R$ 227 bilhões em investimentos contratados. Os projetos alcançam cerca de 100 milhões em 2.480 municípios. Para o futuro, a entidade estima 31 projetos em andamento, com previsão de R$ 32 bilhões em novos investimentos.
No aspecto regulatório, que o marco legal tentou resolver ao atribuir à ANA o papel de editar normas de referência para as agências locais, Dias vê avanço, mas ainda tímido – o que é refletido na própria lista positiva divulgada pelo órgão nacional, mostrando que a adesão às diretrizes da ANA foi feita até o momento por 29 das 82 reguladoras subnacionais. “Mudar essa cultura regulatória é um processo que não se resolve em dois ou seis anos”, disse.
Confira os principais trechos da entrevista:
Agência iNFRA: A velocidade de avanço do setor privado nos municípios, em seis anos do marco, era esperada ou surpreendeu vocês?
Christianne Dias: É um número muito simbólico, reflexo direto de que o marco legal deu certo. Um dos objetivos era atrair a iniciativa privada e trazer recursos para a universalização. E isso está ocorrendo. Esse número superou a nossa expectativa; não imaginávamos que em seis anos estaríamos nesse patamar. Quando estávamos em 30%, já tínhamos superado nossa previsão. Esse número de quase 50% é muito simbólico. Os dados comprovam que o investimento praticamente dobrou.
Qual é o perfil dos próximos leilões e o que muda a partir de agora?
Muitos grandes ativos e regionalizações já foram concedidos (como o caso da Copasa este ano, que era considerada a “última joia da coroa”). Mas continuaremos a ver leilões de PPPs (Parcerias Público-Privadas) e concessões parciais que estão sendo modeladas na carteira do BNDES para 2026 e 2027, mas provavelmente voltados para regiões menores. Uma parte bem significativa das grandes regionalizações já foi feita. Estamos entrando em um novo ciclo. Porque está tudo praticamente contratualizado. Temos 85% dos municípios brasileiros que já estão com as metas de universalização contratadas. O foco agora é rumar para a universalização, e como vamos fazer? Acompanhando e incentivando para que a regulação tenha esse amadurecimento e consiga fazer um trabalho que dê espaço para os contratos serem regulados, que dê espaço para incorporar tecnologia, incorporar eficiência, mas que também seja capaz de analisar os processos de reequilíbrio econômico-financeiro que são naturais no setor de infraestrutura, especialmente do setor de saneamento.
A onda de leilões logo após o marco legal teve disputas mais concorridas. Recentemente, especialmente nos leilões de PPPs, vemos um ritmo reduzido. As empresas já têm uma avaliação do que pode ser feito para melhorar a atratividade desses projetos?
É preciso fazer uma distinção entre concessão e PPP. A PPP é um modelo que exige uma estrutura mais complexa, pois exige que o parceiro privado lide muito de perto no dia a dia com o setor público, exigindo eficiência deste também. Além disso, há outros fatores influenciando o cenário, como a taxa de juros muito alta. O saneamento exige uma captação de recursos muito grande no início do contrato, e o retorno financeiro demora para vir. Tem também uma conformação natural do setor e também a modelagem dos projetos. A modelagem também pode ser aprimorada. Se ela não for atrativa, as empresas não entram. Estamos num momento de todos pararem e verem o que pode ser aprimorado. E isso é curva de aprendizado. Hoje já vemos matrizes de risco muito mais robustas e a preocupação com mudanças climáticas.
Um dos pilares do Marco Legal era uniformizar as regras por meio das normas de referência da ANA. Como vocês avaliam a adesão das agências reguladoras subnacionais a partir dessa diretriz?
Avançou, mas avançou pouco. O indicativo disso é a própria “lista positiva” da ANA. Embora essa lista comporte certas críticas por ser muito binária (“cumpriu ou não cumpriu”, sem avaliar zonas cinzentas de cumprimento parcial), o fato é que as agências que cumprem as normas na integralidade não alcançam nem um terço da lista. Estamos em um ambiente melhor? Estamos. Então o grande trabalho da ANA daqui para frente é “cair para dentro” dessas agências, realizando um trabalho próximo de capacitação. E eles já estão fazendo isso. Mudar essa cultura regulatória é um processo que não se resolve em dois ou seis anos.
O setor tem percebido algum fortalecimento do corpo técnico dessas agências para lidar com esses novos contratos?
Não tenho dados numéricos sobre o aumento ou estruturação dessas agências. No entanto, existe uma norma de referência da ANA que ataca diretamente a estruturação das agências e que deve passar a ser cobrada a partir deste ano. Então entendo que começaremos a ver um retorno maior em termos de estruturação do corpo técnico ao tentarem aderir a essa norma de referência. E além do esforço da ANA e da ABAR (Associação Brasileira das Agências Reguladoras), existem iniciativas de qualidade regulatória do governo federal, como o programa Quali-REG da CGU (Controladoria-Geral da União) e o Pro-REG, que visa a qualificação e troca de experiências.
Quais têm sido os maiores desafios práticos na execução dos contratos já leiloados?
O setor não tinha uma cultura de regulação contratual. E hoje tem isso muito mais presente. O grande aprendizado coletivo atual é desenvolver a cultura de ler e seguir o contrato – entender que o que está escrito é para ser cumprido por ambas as partes.
Como está a frente de inovação tecnológica e resiliência climática no setor?
As concessionárias são criativas e tentam internalizar tecnologias respeitando as particularidades de cada região. Claro que a tecnologia às vezes gera impactos que o consumidor não compreende bem de início — por exemplo, quando novos medidores são instalados e calibram corretamente o consumo real de água, o que pode elevar a tarifa para quem estava acostumado a medições incorretas. E o uso de tecnologia para redução de perdas de água é um desafio que todos terão de enfrentar. Os contratos precisam ser flexíveis para dar espaço a novas tecnologias que surgirão nos próximos anos.
Passados seis anos da sanção do marco legal, qual a avaliação feita sobre o texto da lei e demandas que surgem eventualmente de atores que defendem estender o prazo de universalização previsto para 2033?
Nenhuma lei é perfeita, mas entendo que o marco legal trouxe os elementos para fazer a mudança que o setor precisava. Teria sugestões de ajustes? Sim. Como, por exemplo, algumas das condicionantes para acesso a recursos públicos. No entanto, eu não abriria essa discussão no Congresso Nacional hoje. Não temos maturidade para isso sem colocar em risco os ganhos que tivemos. O risco de dar um passo atrás é gigantesco.
Em relação à Reforma Tributária, como a associação está se preparando para os impactos?
Atuamos fortemente na regulamentação junto à Receita Federal e ao comitê gestor do IBS para preparar a parte burocrática de emissão de notas fiscais. Ainda subsistem muitas dúvidas de ordem operacional que não foram respondidas. Estamos muito preocupados porque o prazo começa em agosto. Corremos o risco de multas se não estivermos enquadrados nas regras. A ANA tem também intermediado esse diálogo com a Receita e esperamos resposta formal até agosto do que ainda não foi respondido.
E em relação ao impacto do novo sistema tributário nos custos?
Sobre a parte de equilíbrio econômico-financeiro decorrente da reforma, são 3.800 contratos de concessão que precisarão passar por essa análise. Não temos uma metodologia padronizada, como outros setores têm, como a ABCR (Associação Brasileira das Concessionárias de Rodovias) fez um trabalho apresentado para a ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres). A gente começa agora um grupo de trabalho onde está todo o setor, não só a Abcon, mas outras associações e também a própria ANA, para começar a desenvolver e pensar se é possível ter alguma padronização que facilite esses processos de reequilíbrio. Começamos a conversar com alguns consultores que têm tido algumas ideias. Tivemos que cuidar primeiro da questão da nota fiscal e agora a gente começa a chegar na questão de uma padronização para facilitar esses processos.
