A panaceia da harmonização no setor de gás natural

*Paula Campos


Levante a mão quem é a favor da harmonização do setor de gás natural. Agora, levante a mão quem é contra!

Como se fosse uma aula de quinta série, parece que tem se movido assim o debate sobre o afinamento das respectivas legislações federal e estadual do setor. Como se não houvesse uma série de nuances, diferenças, pormenores, particularidades, minúcias, entre os mercados de gás canalizado das diversas unidades da federação brasileira. E há muitas.

Fica a pergunta: a quem interessaria a panaceia da harmonização forçada das regulações? A quem interessaria aplicar o mesmo remédio para padronizar as regulações estaduais, ignorando, em benefício próprio, as características regionais, sociais e econômicas dessas unidades da federação?

A quem interessaria um estado sem uma regulação forte e sem uma agência dotada de excelentes profissionais e sem autonomia e transparência? A quem interessaria acabar com a necessidade de agências reguladoras estaduais estruturadas?

As perguntas são pertinentes porque uma das prerrogativas das agências reguladoras é exatamente olhar para a realidade local e atuar como um ponto de equilíbrio das necessidades dos diversos segmentos de consumo, não só no ambiente livre, mas no mercado cativo.

Também é papel dos reguladores estaduais organizar o mercado não apenas em função dos clientes já ligados à rede de gás, mas também com o objetivo de ampliar a infraestrutura para criar demanda em potenciais consumidores, sempre em busca do desenvolvimento do mercado, da economia local e das distintas vocações, sem deixar de lado a modicidade tarifária e o mais importante: a segurança absoluta das operações do sistema.

Para isso, o regulador estadual precisa olhar com isonomia para os segmentos industrial, residencial, comercial e dos motoristas que usam GNV (Gás Natural Veicular), sem perder de vista aqueles que ainda não são consumidores. Afinal, qual é o sentido de uma regulação que só atenda aos desejos de segmentos já estabelecidos e com força de representação?

Isso posto, talvez seja válido um breve resumo para quem eventualmente esteja pouco familiarizado com o tema:

1) O setor de gás no Brasil é regulado em duas esferas: federal e estadual;

2) No âmbito federal, é de responsabilidade da ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) a regulação das atividades de exploração & produção (upstream) e transporte e processamento de gás (midstream); no âmbito estadual, é de competência das agências reguladoras ou dos próprios poderes concedentes estaduais os serviços locais de gás canalizado (downstream);

3) Com o movimento gradual de desconcentração do mercado, o advento do que chamam erradamente de novo marco regulatório do gás, a Lei 14.134/2021, mais conhecida como Nova Lei do Gás, ordenou que a União, por intermédio do MME (Ministério de Minas e Energia) e da ANP, deveria articular-se com os Estados e o Distrito Federal para a harmonização e o aperfeiçoamento das normas da indústria do gás natural e que os mecanismos necessários à sua implementação seriam definidos em regulamento. E ressaltamos que este movimento está lento, e a nova lei não trouxe os então prometidos benefícios à ampliação da oferta;

4) Essa diretriz se consolidou com o art. 27 do Decreto 10.712/2021, que menciona explicitamente que essa articulação inclui a regulação do consumidor livre. Embora o decreto recomende a proposição pela ANP de diretrizes para a regulação estadual dos serviços locais de gás canalizado, fica explícita a ressalva de que a adesão pelos Estados e o Distrito Federal será voluntária. O trabalho é e deve ser conjunto;

5) Como pano de fundo desse processo, três partes diretamente interessadas no processo criaram uma ferramenta de ranqueamento, pretensamente de caráter técnico, que, sob critérios absolutamente parciais, classifica as regulações estaduais de gás canalizado do 1º ao último lugar, como se fosse um campeonato de qual Estado está mais afinado com o mercado livre. Denominado Relivre, o ranking estabelece 37 critérios agrupados em quatro vertentes: facilidade de migração; isonomia entre consumidores cativos e livres; comercialização; e desverticalização. A partir de uma mensuração discricionária desses itens, uma plataforma digital permite classificar regulações estaduais com pesos e medidas bastante parciais, sob o claro viés das instituições patrocinadoras, entre elas produtores e consumidores de volumes gigantescos de gás. Basta mencionar que cinco itens correspondem a cerca de 34% da pontuação final.

Dito isso, é imperativo reforçar o seguinte: em nome de uma aludida padronização, o ranking despreza completamente os diversos estágios de maturidade do mercado de gás canalizado de unidades da federação que possuem realidades socioeconômica e regional bem distintas.

Logicamente, esse instrumento pode parecer sedutor para este ou aquele estado que, em uma avaliação mais superficial, apenas olhará para a colocação frente aos “concorrentes”, desconsiderando as especificidades de cada mercado e, principalmente, as necessidades de sua população no curto, médio e longo prazos. E isso é fácil de explicar: uma simples mudança de regras pode ter drásticas consequências, como beneficiar alguns poucos grandes consumidores em detrimento de dezenas de milhares de motoristas de táxi, aplicativos e frotistas que diariamente usam o GNV como fonte de renda.

É fato que essa busca pela harmonização a fórceps não vem da iniciativa das mãos dos poderes concedentes nem dos reguladores, mas sim de segmentos que querem impor aos reguladores estaduais uma padronização enviesada, somente para atender a interesses específicos.

E em que ponto o ranking se junta a esses interesses?

Podemos citar um dos quatro pilares do Relivre – o item da comercialização. Em quase 30 anos de concessão dos serviços locais de gás canalizado, jamais houve qualquer questionamento sobre eventual invasão de competência pelo Estado de São Paulo na regulação da comercialização de gás, em função de ser competência privativa da União. Há no estado, inclusive, muitas comercializadoras aprovadas e registradas. A grande preocupação do regulador estadual e dos regulados sempre foi a operação e o balanceamento do sistema, que, pela imensa complexidade, sempre precisa de uma estrutura de fiscalização que seja capaz de mitigar incidentes e evitar acidentes.

Recentemente, pressionada pelos que apoiam o Relivre, a Arsesp (Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de São Paulo), depois de outros estados, revisou a sua então recém editada Deliberação 1061/20, que trata do mercado livre.

E, mesmo assim, em que posição foi parar o Estado de São Paulo na classificação?

Para o 15º lugar, na vice-lanterna do ranking. O que parece completamente absurdo, uma vez que São Paulo sempre foi uma reconhecida referência em regulação do setor de gás, sendo a Arsesp um dos pilares do notável desenvolvimento do mercado de gás de São Paulo, que mais que triplicou em 25 anos.

Curiosamente, a mesma pressão existente para “harmonizar” o setor de gás canalizado não se vê perante o setor de transporte, outro elo da cadeia e que tem peso expressivo na formação de custos que incidem sobre os consumidores. Por quê?

Enquanto as concessionárias de distribuição estaduais passam por rigorosos processos de revisão tarifária ordinária, com consultas e audiências públicas criteriosas sobre metodologia de WACC (Weighted Average Cost of Capital; custo médio ponderado de capital) e margem máxima – P0, sob extrema pressão das associações de consumidores, por que as transportadoras praticamente se autorregulam?

E por que se calam os que pagam a conta final?

Seria o chamado “by-pass” à distribuição – um dos critérios de pontuação do Relivre – uma das razões?

Seria um dos sonhos de determinados segmentos de consumidores possivelmente interessados em ter acesso direto ao sistema de transporte, em afronta ao monopólio natural das concessões de distribuição?

Ou talvez queiram, simplesmente, transformar as distribuidoras em meras empreiteiras que cuidem da operação e manutenção de seus gasodutos, construídos por eles mesmos, com parâmetros de segurança que não necessariamente sigam os bem-sucedidos padrões consagrados pela atuação das distribuidoras que acumulam esse conhecimento de gestão técnica e operacional?

É preciso que a discussão seja menos superficial e que se avalie com profundidade as consequências de uma padronização regulatória que, em última instância, poderá gerar vantagens imediatas somente para uma parte dos agentes do mercado, em detrimento do desenvolvimento dos estados e do País. Respondendo à pergunta inicial: sim, a Abegás (Associação Brasileira das Empresas Distribuidoras de Gás Canalizado) é a favor da harmonização das legislações. Mas seguirá sendo proativa na cobrança de absoluta transparência dos diversos elos da cadeia da indústria do gás natural, buscando apontar a necessidade de resguardar todos os consumidores de forma isonômica.

*Paula Campos é diretora econômico-regulatória da Abegás. Foi presidente e diretora da Arsesp e acumula mais de 20 anos na iniciativa privada.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.

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