Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A política estadual de solução consensual para contratos de concessão e PPPs (Parcerias Público-Privadas) colocada em consulta pública pelo governo de São Paulo propõe um modelo específico de teste de mercado para ativos renegociados. O plano é que o operador que está no contrato repactuado não participe da fase de lances no certame. Ele ainda poderá tentar se manter à frente do projeto, mas a oferta final precisa ser feita antes do teste de mercado.
A sistemática é para evitar que o concessionário possa apresentar uma proposta no leilão que vá “cobrir” o que ele mesmo negociou dentro da Câmara de Solução Consensual que será criada para discussão dos contratos do estado. Se ele fizesse isso, na avaliação do governo estadual, significaria que na mesa de renegociação ele pode não ter feito a melhor proposta que ainda coubesse no seu modelo de negócio.
“Nós queremos que ele negocie o contrato de maneira franca, transparente, aberta e neste ambiente ofereça sua melhor proposta. E é ela que vamos levar a leilão”, disse em entrevista à Agência iNFRA o secretário executivo da SPI (Secretaria de Parcerias em Investimentos) de São Paulo, Thiago Mesquita Nunes.
Essa é uma diferença do processo competitivo criado no governo federal para os contratos que foram repactuados com mediação da SecexConsenso do TCU (Tribunal de Contas da União). A iniciativa proposta pelo governo de SP tem inspiração na experiência federal, mas com algumas distinções relevantes.
A ideia do teste de mercado segue a mesma lógica, que é a de afastar o risco moral de mudar profundamente um contrato sem submetê-lo a uma nova licitação. No desenho federal, as concessionárias podem cobrir, durante o leilão, as propostas negociadas com o governo na SecexConsenso. A possibilidade abriu espaço para agentes questionarem se as operadoras poderiam negociar “no limite” do que tinham para ofertar ou se deixavam alguma gordura para cobrirem nos certames se houvesse lance de outras empresas interessadas no ativo repactuado.
Em rodovias, cinco contratos federais já foram a teste de mercado. Em três deles, não houve concorrentes e as concessões permaneceram com as mesmas empresas. Nos outros dois, com disputa, outras empresas levaram o contrato por terem apresentado o maior deságio na tarifa de pedágio. Ambos eram contratos da Arteris. Em um, da Fernão Dias, a concessionária não ofertou desconto no leilão e, no outro, da Régis Bittencourt, um deságio simbólico de 0,01%. À época, integrantes do governo justificaram a postura da empresa afirmando que ela teria ido ao limite de sua possibilidade negocial dentro da SecexConsenso.
Governança
A chamada Consenso-SP (Câmara Permanente de Solução Consensual de Controvérsias em Contratos de Parceria) sugerida pelo estado vai ser coordenada pela SPI e integrada pela Artesp (Agência de Transporte do Estado de São Paulo), Arsesp (Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de São Paulo), SP Águas (Agência de Águas do Estado de São Paulo) e pela Procuradoria Geral do Estado.
Já os comitês de negociação específicos para cada contrato terão representantes da SPI, da agência responsável, da PGE e dos designados pela Consenso-SP. Esse comitê vai conduzir as tratativas com a concessionária e consolidar a proposta. O relatório final é enviado à Consenso-SP, à agência, à PGE e ao Poder Concedente. O TCE-SP (Tribunal de Contas do Estado) atua apenas no controle externo posterior.
“Qualquer aditivo é depois submetido ao Tribunal de Contas para fiscalização e análise após assinado, ou caso ocorra qualquer impugnação ao longo do processo, o Tribunal pode analisar essa impugnação”, explicou o secretário.
Segundo Nunes, o estado tem mais de 60 contratos em vigor sob os cuidados dessas agências. Diferentemente da iniciativa federal da SecexConsenso que focou em concessões mais estressadas, São Paulo avaliou que as renegociações não devem se limitar a essas situações, mas incluir contratos que precisam de mudanças mais estruturais para destravar investimentos “reprimidos”.
Seriam alterações profundas que não poderiam ser feitas sem um rito estabelecido de governança e de posterior teste de mercado. “O estado já fez renegociações, muitos aditivos contratuais, mas entendemos que seria importante institucionalizar um ambiente para essas mudanças maiores, mais estruturais”, disse o secretário executivo da SPI.
Entram nas possibilidades de renegociação a inclusão, substituição ou supressão de investimentos, adição de novos trechos, a remuneração, as obrigações, os níveis de serviço, a matriz de riscos e taxa interna de retorno e o equacionamento dos passivos regulatórios e judiciais.
Nunes também explicou que, para casos em que o contrato só será ajustado para incorporar maior Capex, sem alterar outras premissas, não precisará haver teste de mercado, mas a operadora precisará submeter a contratação dos novos investimentos a um processo competitivo. No caso da Artesp, a agência já está se estruturando para esse tipo de processo. Veja a reportagem.
Tarifa
Nunes também defendeu que as repactuações não vão gerar impacto tarifário. No caso das rodovias, por exemplo, ele afirmou que a gestão estadual já adota uma certa padronização na tarifa de pedágio por quilômetro para não haver distorções logísticas no estado, e argumentou existirem “muitas outras ferramentas” para viabilizar melhorias nos contratos sem que elas repercutam no pedágio.
“Tem contratos que já encerraram um ciclo de investimento e estão num período mais de manutenção, e eventualmente pode fazer sentido eu colocar novos trechos, colocar novos investimentos e isso ser custeado por um prazo adicional. Vamos olhar caso a caso”, disse o secretário executivo.
Outras modalidades
Além de repactuações, a proposta é que a solução consensual possa ocorrer também por outros mecanismos, em especial outros três. Um acordo saneador para resolver passivos; uma prorrogação antecipada associada à inclusão de investimentos ou resolução de desequilíbrios; e uma relicitação, que encerra o contrato consensualmente e permite uma nova licitação.
Esses formatos já têm instrumentos jurídicos e legais suficientes para serem feitos fora de um ambiente consensual, mas ao levá-los para a Consenso-SP o governo estadual espera promover uma maior institucionalização das discussões.
“Hoje não há rito, prazos ou papéis pré-definidos, e a agência reguladora e a PGE se manifestam pontualmente, sobre uma proposta já formada. Regras prévias e isonômicas, com registro das tratativas e instrução documentada, dão previsibilidade às partes e facilitam o controle externo”, diz a nota técnica colocada em consulta pública (veja o documento).
Próximos passos
O documento ficará disponível para receber contribuições até o próximo dia 19. Todos os documentos podem ser conferidos aqui. A partir das sugestões da sociedade, o governo vai elaborar o ato para estruturar a política de solução consensual.
Ainda não há definição sobre o instrumento, se será por decreto ou por algum projeto de lei, por exemplo. Mas o desejo do secretário executivo da SPI é ter o texto da norma pronto ainda em 2026. “Adoraria que estivesse pronto em 2026, vamos trabalhar para isso. Mas não temos um cronograma fechado, uma data já pré-estabelecida”, respondeu Nunes.
Indenização
Nas repactuações de contratos em que um novo operador será selecionado no teste de mercado, a indenização de investimentos não amortizados da antiga gestora será baseada no valor de mercado da concessão, explicou o secretário executivo da SPI (Secretaria de Parcerias em Investimentos) de São Paulo, Thiago Mesquita Nunes, sobre outra regra proposta para a política de solução consensual do estado.
O montante seria limitado ao valor econômico do contrato vigente, considerando os riscos já incorridos e os passivos reconhecidos.
Segundo Nunes, o formato foi pensado para que não haja uma indenização excessiva a uma concessionária com baixa performance, o que faria a renegociação servir como uma “via de escape” para operadoras que não estejam cumprindo suas obrigações.
“[A ideia é evitar] que a empresa não cumpra obrigações e proponha uma repactuação para sair com uma indenização maior do que teria direito em um ambiente de continuidade do contrato […] e tente vender aquele contrato”, disse o secretário executivo.
O modelo também serve para que não haja uma subindenização de operadora que esteja com boa performance. “Esse é também um aspecto muito importante para que a gente consiga ter um programa mais amplo. Que ele não seja exclusivo para concessões estressadas e consiga também lidar com a outra [parte], mas sempre com um resultado econômico-financeiro justo”, afirmou Nunes.
Segundo as regras apresentadas na consulta pública, o contrato renegociado seria estruturado a partir de uma referência estatal de VPL (Valor Presente Líquido) igual a zero, considerando o WACC regulatório.
